坚持和完善行政主导 不断提升港澳依法治理效能

　　【香江快评】

　　保持香港、澳门长期繁荣稳定是推进“一国两制”实践行稳致远的重要目标。2026年《政府工作报告》和“十五五”规划纲要在重申坚定不移贯彻“一国两制”方针的同时，均强调“提升港澳依法治理效能”。这一表述彰显了中央对港澳两个特区依法施政、提升治理效能的殷切期望。从“一国两制”方针和港澳特区宪制秩序来看，治理效能之提升，关键在于坚持和完善行政主导。

行政主导体现基本法的立法原意

　　香港、澳门特别行政区基本法是依据中华人民共和国宪法制定的，基本法设计的特别行政区政治体制鲜明的特征就是行政主导。港澳基本法虽没有明文规定行政主导，但通过对立法资料的历史解释、法律条文的体系解释和行政立法关系的互动实践，可以确定行政主导是特别行政区宪制秩序的制度原则。

　　行政主导体现港澳基本法的立法原意，但在特别行政区实际运行中并不都是一帆风顺的，比如在香港一度遇到巨大挑战。反中乱港分子与外部势力鼓吹“三权分立”那一套，扭曲“一国两制”与基本法原意，削弱行政长官和特别行政区政府权威，进而损害中央权威乃至抗拒、排斥中央权力。这是绝对不允许的。

　　何为行政主导？就制度原则而言，行政主导的内涵在于：其一，行政主导是宪法与基本法共同构成的特区宪制秩序内的制度原则，不能脱离大的宪制秩序及其代议民主责任谈论行政主导，行政主导要始终在特区宪制架构中规范而良性地运行；其二，行政主导的主要制度维度是行政立法关系，行政长官与行政权依法主导有关立法事务和治理事务，行政主导的良性效能以行政立法良性互动为标准；其三，行政主导是积极主动的贤能治理和责任担当，不是片面的特权和行政独大的表面效率；其四，行政主导必须坚持法治原则，必须高度尊重和维护香港的司法独立和普通法制度，不以行政效率损害法治权威性和安定性。

　　从静态视角看，行政主导是特区立法权、行政权与司法权之间的制度构成与互动原则，行政权相对凸显和主动，呈现一定的宪制主导性。这种主导是“一国两制”与基本法实施上的积极主动和责任承担。从动态视角看，行政主导主要体现为行政权与立法权之间的良性互动，在合乎基本法及遵循民主、法治原则的条件下不断地探索和创制出二者良性互动的制度惯例和民主责任伦理。

行政主导体制具有强大生命力和优越性

　　坚持和完善行政主导，是因为这一制度原则不仅是规范的，更是有用的。“一国两制”本身包含着必须兼顾整合的制度目标：维护国家主权、安全、发展利益，这是“一国两制”方针的最高原则；保持香港、澳门长期繁荣稳定，这是“一国两制”的保障目标和运行条件。要实现统筹安全与发展的目标，只有行政主导才能全面充分地加以承担和实现。

　　港澳特区的行政主导体制具有强大的制度优势、生命力和创造力，具体而言表现在以下多个方面。

　　从宪制设计原理来看，行政权是特区三种宪制性权力中最具有积极主动性、最掌握政策执行资源与经验优势并最能够与中央政府形成日常化与贯通化之政治负责与互动关系的管治权力，是特区宪制秩序的枢纽和桥梁。

　　从港澳回归以来的管治实践来看，行政主导具有统筹各方、连接上下、规制内外、主动作为的综合性治理优势，是中央治理香港的关键制度抓手，也是香港保持长期繁荣稳定的责任中枢。

　　从香港回归以来的危机管理来看，特别是在应对非法“占中”和“修例风波”所涉及的自治权问题中，只有行政权是应急状态下的最可靠保障与抓手，行政长官及其行政团队在香港由乱到治过程中发挥了不可取代的作用。

　　此外，行政主导能够积极主动抓住机遇，识别风险，推动港澳更好融入国家发展大局，更充分从百年未有之大变局中提升自身国际竞争力与产业链韧性，同时配合国家开展涉港澳涉外法律斗争和海外利益保护。行政主导还有助于推动构建更为贤能有效的管治体系，推动塑造“爱国者治港”“爱国者治澳”更坚实的社会政治基础和更理性负责的民主政治文化及社会生态。

沿着正确方向把行政主导坚持好完善好

　　实行行政主导是从港澳实际出发、实现特别行政区高效治理的必然要求。中央期望通过坚持和完善行政主导，催生出港澳特区政府的贤能政治新形态和责任伦理新格局。对标“一国两制”新阶段任务和“十五五”时期新政策要求，港澳坚持和完善行政主导可在如下方面积极作为。

　　回归宪制秩序规范定位。行政长官与特区政府要在行政立法关系的良性互动上真正下功夫，将立法会作为良政善治的“宪制诤友”，以质量、能力和民主认受性作为行政主导的规范标准。

　　强化对上对下双重负责。行政长官既对中央政府负责，也对本地选民负责，并进一步扩大民意吸纳和民主参与的覆盖面、穿透力和互动有效性，从本地民众的智慧和信任中汲取和强化行政主导的合法性营养与效能。

　　提升融入和服务国家发展大局的意愿和能力。可重点参与建设好粤港澳大湾区，对接服务好共建“一带一路”高质量发展，承接孵化好港澳作为国家文化、外交与全球治理杠杆性平台的功能预期，结构性提升港澳的国家服务能力、战略统筹能力和全球化塑造能力。

　　努力打造由贤能爱国者组成的管治团队和严格有效的问责考核体系。能者上，不能者下，形成管治体系的正确政绩观、良性竞争机制和贤能爱国者培养支持机制。

　　行政主导是全面准确贯彻“一国两制”方针的制度保障。相信通过坚持和完善行政主导，能够进一步激发特区政府贤能政治意识和能力建设，推动构建行政立法良性互动关系，从而规范有序地提升特区政府“依法治理效能”，实现真正切合“一国两制”、国家需要与港澳实际的良政善治新秩序，为中华民族伟大复兴作出港澳独特贡献。

　　（作者：田飞龙，系中央民族大学法学院教授、全国港澳研究会理事）