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16世纪是英格兰从传统农业社会向近代工业社会转型的重要时期，也是英格兰民族国家建构的重要阶段。在玫瑰战争废墟中建立起来的都铎王朝（1485—1603年），试图改变中世纪地方贵族分享政权导致中央号令经常无法下达的窘状，建立上情下达、权力集中的近代民族国家。但这一时期英格兰人口数量翻倍，价格革命引发通货膨胀，贫困和流民问题日趋严峻，饥荒与瘟疫接踵而至，社会分化加剧，社会矛盾频发。在这种情况下，王国政府若要实现上情下达、权力汇聚，只能仰赖地方官员的合作与支持。
英格兰的地方官员可以分为三类：一是地方法庭，二是到地方上任的王室官员，三是为管理地方而由国王任命的地方乡绅。盛行于中世纪的地方法庭，如男爵法庭、百户区法庭和郡法庭，在16世纪时已然衰落，不再发挥重要作用。它们的功能限于通过庄园法庭管理庄园的经济事务以及通过郡法庭选择骑士来担任议员。在地方的王室官员，主要有郡长和郡督。郡长是中世纪时期英格兰地方政府中由国王任免的最高行政长官，往往由贵族把持，代表国王执掌一方的行政、财政、司法、军事诸大权。为改变郡长不纳王命、贪赃枉法的弊政，王国政府渐次削弱郡长的职权，到16世纪郡长权力跌入谷底。相较于有悠久历史的郡长，郡督一职完全是16世纪英格兰的创制。郡督一职起源于16世纪上半叶，最初是在需要镇压骚乱或叛乱时由国王临时任命，到1585年以后成为地方政府的常设官职，执掌地方政府的军事领导权。相较而言，由国王任命的、地方乡绅组成的委员会，才是16世纪英格兰地方社会的真正统治者。这类委员会形式多样，其中最常设亦即最重要的委员会是治安委员会。
治安委员会的成员被称为“治安法官”。治安法官一职起源于中世纪的“治安维持官”，1361年正式更名为“治安法官”，成为地方政府的常设官职。从15世纪中叶开始，王国政府规定各郡最富裕的骑士、缙绅和绅士，且有不少于20镑年收入的土地所有者，才有资格担任治安法官。骑士、缙绅和绅士可统称为“乡绅”，形容具有绅士风度的社会群体，以与约曼农等其他社会群体相区分。乡绅最核心的两个特征是独立和闲暇。“独立”意味着其有足够的收入来养活自己和家仆，也意味着他有不受制于他人（领主、雇主等）的自由；“闲暇”是指不为生计所迫，有为政府工作或者服务的时间。
都铎王朝建立之初，各郡治安法官的人数平均不足10人，但到伊丽莎白一世统治初期，各郡治安法官的人数达至30—50人。治安法官的职责大体可分为四类：一是维护治安，处理小额盗窃、聚众闹事、袭击罪等人际纠纷；二是监督济贫法的实施，规训民众行为规范，包括日常习惯、经济状况、行为道德等；三是管理和维护地方的基础设施（如道路、桥梁、监狱、教养院、郡政厅等）；四是以税收、罚金等方式征收和管理公共资金，任命济贫管理员、道路检查员、警役等职务，并对他们的活动予以监管。治安法官对于王国法令的实施和地方社会秩序的维系之重要意义，由此可见一斑。时人认为“如果存在一个事物比其他任何事物都更加重要，而且可以即刻展现与保障英格兰福祉的话，那么这个事物就是人们对治安法官的独立性和公正执法充满信心。任何削弱这种信心的企图都将会损害公共安全的根基”。
作为国王任命的地方“官员”，治安法官有义务执行王国政令，向中央政府汇报地方政务，建言献策；作为地方社会的“家长”，治安法官深得民众仰仗，有义务保护民众的人身安全、财产和权利。职是之故，在地方社会决策机制中，治安法官尽管受到以枢密院和巡回法官为代表的中央政府的监督和控制，但这种控制是有限度的。治安法官不仅要遵循王国政令，也要兼顾地方民情，因地制宜地制定地方社会政策。英国社会史学者史蒂夫·欣德尔将地方政府比作人的大脑，他认为巡回法官与陪审团发挥的功能是感觉功能，而治安法官承担的功能则是控制运动的功能。因此，治安法官的施政实践决定着王国政令能否落地和国家治理的效能。
治安法官的地方社会治理活动可分为三种样态：一是治安法官独自一人的地方治理活动，活动范围限于治安法官所居住的乡村或教区，由治安法官个人裁决纠纷；二是与一位或多位治安法官合作推进地方治理，活动范围限于百户区或郡之分区，通过即决法庭审理案件；三是作为季审法庭的一员，参与处理全郡事务，通过季审法庭审理案件。此三种样态的区别主要是基于治安法官司法管辖权的差异，但不论是哪种形式，均表明治安法官的地方社会治理是以“自由裁量权”为核心特征的司法治理模式。所谓“自由裁量权”，是指治安法官在审理案件时，会综合考虑王国法令、案件的类型、当事人的社会地位与声望、当地的习俗等情况，做出适当的裁决。这种司法治理模式可以上溯到亨利一世和亨利二世的司法改革，直到18世纪英格兰由政府机构进行的行政治理始终较为薄弱，国家治理任务一直由法庭承担。与欧陆国家主要通过行政长官的设立进行治理相比，英格兰的司法治理模式是一种有节制的、简约的治理模式，即治安法官的司法实践在王国法令的框架内统合考虑法、理、情，以“达成实际为当事人提供救济和切实惩罚罪犯的效果”。
值得注意的是，英格兰治安法官虽然以国王的名义获得任命，但他们不从国家领取薪俸，是义务地、自愿地出任官职，他们是业余的、非职业的官僚。之所以依靠地方乡绅组成的业余官僚队伍进行地方社会治理，而不像欧陆国家那样较早地建立官僚制，主要原因是英国作为一个岛国，没有经常性的外敌入侵造成的压力，也没有支撑军队所需的人口与经济优势，所以常备军、官僚等国家机器无法与法国、西班牙等国家相匹敌。
总之，以地方乡绅为主的治安法官在国家治理中起着至关重要的作用，没有他们的合作，国家治理将沦为一纸空文。地方乡绅的这种合作并不是一个简单的是与否的问题，而是一个程度的问题。地方乡绅直接拒绝执行王国政令的情况并不多见，他们往往展现出愿意合作的姿态。因此，国家治理的效能取决于地方乡绅履职的情况，取决于中央政府与地方政府之间协商与妥协的情况。这种协商与妥协为中央集权与地方自治相平衡的行政司法体制的建立创造了条件，也为英格兰从封建社会向资本主义社会的近代转型奠定了基础。
（作者：初庆东，系华中师范大学历史文化学院副教授，本文系国家社科基金一般项目“近代早期英国治安法官与地方社会治理研究”〔22BSS010〕的阶段性成果）
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