明确自然资源保护的当务之急

    【生态建言】

    我国是世界上人口最多的发展中国家，正处在快速工业化、城镇化和现代化建设的进程之中，包括水、土地、能源、矿产、生物等资源在内的自然资源对于经济社会发展的支撑和保障作用至关重要。在大力推进生态文明建设的当下，我们迫切需要转变对自然资源的态度，深化对自然资源保护内涵、基本路径的认识，明确自然资源保护的当务之急，变过度开发利用为有效保护、合理开发与节约利用。

1.人类活动不能超越自然资源承载力

    自然资源保护是维持和改良自然资源的数量、质量和功能等性状的动态过程或系统工程，具体包括：维持自然资源数量上不减少，甚至实现数量上的增加；维持自然资源质量上不下降，甚至实现质量上的提高；维持自然资源功能上不减弱，甚至实现功能上的增强。对于林、草和水等可再生资源而言，资源保护意味着资源开发利用的规模和速度不能超过资源本身更新的规模和速度；对于矿产等非再生资源而言，资源保护的关键则是要控制资源消耗的数量和速度。

    在具体实践上，笔者认为，自然资源保护工作应坚持以下原则：

    首先，牢固树立人类活动不能超越自然资源承载能力的底线意识，根据自然资源的数量、质量和功能，确定生产经营活动的规模、强度和生活消费的模式、水平，量力而行。对于水资源利用来说，量力而行，就要做到“以水四定”，即以水定城、定地、定人、定产。例如，在水资源极度短缺的西北地区早已开始推行退耕还林还草，不再一味追求扩大耕地，特别是灌溉面积，而是把有限的水资源保护起来，用到效益更高的生产用途或需求更加迫切的生态用途。

    其次，牢固树立自然资源资产保值、增值的理念，全面、系统、科学、准确地摸清自然资源资产家底，加强对自然资源资产数量、质量及价值的动态监测，重点编制自然资源资产负债表，加强领导干部自然资源资产离任审计，推进国有自然资源资产统一监管。对于地方政府而言，今后不能见矿就采，而要系统分析矿产资源开发的经济、生态和社会各方面的成本效益，有效抑制得不偿失的矿产资源开发活动。令人欣慰的是，在我国一些生态环境脆弱的地区，不合理的采矿活动已经开始有序地退出。

    再次，坚持自然资源的系统保护和修复，将治理山水林田湖草等有机地统筹起来，切实提高自然资源的综合承载能力。目前，由财政部、自然资源部和生态环境部联合组织实施的“山水林田湖草”生态修复工程已经实施了两期，有效地保护、修复了一些重要敏感地区的生态环境，大大促进了资源的可持续性利用。在此基础上，今后还要坚持依法保护自然资源，用最严格的耕地、水资源、森林和草原保护制度和法律，切实杜绝资源浪费破坏，注重资源节约保护的良好局面。

2.因地制宜选择自然资源利用路径

    自然资源保护是一项复杂的系统工程，具体实施起来可以有多条路径供选择和使用。

    一是资源节约的路径。节约就是最好的保护——这是一条普适性极强的路径，适用于所有的资源、空间、领域、部门、行业和单位。在这方面，由国家发展改革委等部委研究制定的“能效领跑者行动”在节能方面成效明显，“水效领跑者行动”也已开始发挥积极作用。

    二是资源限用的路径。对资源开发利用明确作出禁止或限制规定，包括列出禁止或限制使用的名录，如公布濒危生物物种名录；划定各类保护地，如划定自然保护区、建立国家公园等；规定休渔期，如在渤海、黄海、东海及南海部分海域实施为期3~4个月的休渔期；划定矿产资源禁采或限采区，特别是针对珍稀矿种实施禁采或限采，或在生态脆弱区禁止或限制矿产资源开采等。

    三是资源储备的路径。主要包括矿产资源储备（战略性储备、商业性储备）、水资源储备（特别是深层地下水资源及具有战略意义的湖泊淡水资源）、耕地资源储备（如可耕地后备资源和耕地休耕）等。

    四是资源配置的路径。通过优化自然资源的时空配置，增强资源的可利用性，提高资源供给与资源需求的时空匹配度，发挥资源的最大效能。我国南水北调、西气东输等项目均为这一类型的成功范例。

    五是资源替代的路径。以较丰富的资源替代短缺资源，包括资源间的直接替代，如铝代铜、塑代木等；还包括资源的间接替代，即通过进口必需的资源性产品，替代国内需要保护的资源。

    六是资源修复改良的路径。通过技术、工程、生物、化学等措施，对被污染的土壤、肥力下降的耕地、被污染的水体、被破坏的森林和草场等进行有针对性的修复和改良，如草场围栏禁牧和人工改良、江河湖泊治理、土壤污染治理等。

    上述基本路径，要因地制宜地选择、组合和应用，努力探索符合本地实际的节约集约、良性循环、可持续的发展之路，切实推动资源利用方式的根本转变。

3.自然资源保护的基础工作亟待开展

    自然资源保护是一项长期性、基础性的工作，不能一蹴而就。我国自然资源保护尚处于不断探索、推进的阶段，为确保持续有效地开展自然资源保护工作，笔者认为，当前迫切需要重点做好以下六个方面的基础工作：

    一是明确自然资源保护的重点和优先序列，建立国家自然资源保护名录；二是明确自然资源保护的责任主体和责任序列，明确政府、企业等保护主体的相关职责；三是制定自然资源保护的规划和标准，以此规范自然资源保护的行为；四是探索自然资源保护区划管理，建立健全饮用水源地、矿产资源禁采区、草原禁牧区、森林禁伐区等管理制度，作为自然保护地划定的重要内容；五是加强自然资源保护的法律基础，研究自然资源保护专门立法的可能性，在水法、草原法、森林法、矿产资源法、土地管理法等相关法律法规修订时强化资源保护的规定；六是建立健全自然资源保护的补偿机制，包括基本农田、水源地、森林、草场和矿产资源的保护补偿机制，并将资源保护补偿与生态补偿机制有机地结合起来。

    总之，自然资源保护是国际通行做法，更是可持续发展的必然选择。我国自然资源保护任重道远，需要社会各界创新资源保护理念，优选资源保护路径，健全资源保护制度，全面提升保护能力与水平，为扎实推进生态文明建设、早日把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的现代化强国而努力奋斗。  

    （作者：谷树忠，系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员； 杨艳，系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所博士）