全面从严治党亟待改革国家监察体制

    【第三届“法治中国论坛”发言摘登⑤】  

    党的十八届六中全会提出，各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督。这就意味着，健全国家监察组织架构，推动国家监察体制改革的序幕已经拉开。改革国家监察体制是加强对权力监督制约的迫切需要，是协调推进全面从严治党与全面依法治国的内在要求，也是实现依法治国与依规治党有效衔接的重要措施。2016年1月，习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上指出，“要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督”，“要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。我认为，全面从严治党需要针对我国现行监察体制存在的主要问题，改革国家监察体制，加强对国家机关及公职人员的监督。

    一、现行监察体制存在的主要问题

    一是监察机关定位不准，监察对象范围过窄。我国《行政监察法》将监察主体定位为行政监察机关，将监察对象确定为国家行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员，未将立法机关、司法机关等国家机关及其公务员纳入，与《公务员法》的调整范围不衔接，存在监督盲区，未能形成全覆盖的国家监察体系，不利于全面、有效行使国家监察权。

    二是监察机关的独立性保障不够。按照《行政监察法》的规定，我国县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主。实践中，监察机关的干部人事、财物经费都由地方政府控制，监察机关在工作中缺乏应有的独立性，影响了监察的权威性。

    三是监察手段有限。虽然《行政监察法》赋予监察机关检查权、调查权、建议权和行政处分权等，但由于监察手段有限且偏重事后监督，导致一些方式方法在实践中形同虚设，难以落实。

    四是监督程序不够完善。有些行政监察程序设置不科学，如受理申诉的渠道过于单一，监察结果公开性不足；一些程序规定过于原则，缺少细化的操作步骤和要求。

    五是行政监察机关的职能过窄。与党的纪律检查机关的职能错位，无法做到真正意义上的合署办公。

    二、改革国家监察体制的具体建议

    一是改革国家监察体制。设立国家监察委员会，负责对所有国家机关和公务人员进行监察监督。整合现有监督机构和监督力量，将检察机关的贪污受贿、渎职等职务犯罪侦查机构和审计机关并入国家监察机关。

    继续实行中国共产党纪律检查机关与国家监察机关合署办公，既要充分发挥纪委的党内监督作用，又保证国家监察机关依法独立行使职权。

    二是扩大监察对象，实现监察全覆盖。《公务员法》第二条规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”为此，应当将监察对象扩大到中国共产党各级机关、各级人大及人大常委会机关、各级国家行政机关、各级政协机关、各级审判机关、各级检察机关、民主党派机关、部分社会团体机关的工作人员，实现监察对象全覆盖。

    三是扩大监察范围，明确监察职责。监察范围及职能应当是：检查国家机关在遵守和执行法律、法规、规章和人民政府的决定、命令中的问题；检查人民政府制定规范性文件和重大决策中的问题；受理对监察对象违反纪律行为的控告、检举；调查处理监察对象违反纪律的行为；对贪污受贿渎职等犯罪行为进行侦查、调查；受理监察对象不服主管机关给予处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉。

    四是赋予监察机关更加有效的监督方式。应当将监察巡视制度作为一种法定监督方式予以规定；授予监察机关采取强制措施和强制执行的权力；赋予监察机关必要的刑事侦查权，专用于立案调查腐败案件。

    五是修改和制定配套法律法规，形成覆盖国家机关和公务人员的国家监察法律体系。应当尽快将《行政监察法》修改为《国家监察法》，修订《审计法》《检察院组织法》《刑事诉讼法》等法律，形成效力层次清晰、职权分明、衔接一致、有效管用的国家监察法律制度体系。

    三、改革国家监察体制的宪法依据

    首先，根据宪法，全国人大有权制定设立国家机构的法律，也可以作出设立国家机构的决定。我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这就意味着，全国人大可以代表人民通过制定法律、作出决定方式行使国家一切权力，包括设立国家机关的权力。《宪法》第六十二条规定，全国人民代表大会行使下列职权：（三）制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。据此，全国人大可以制定和修改国家机构的基本法律，也可以作出设立国家机构的决定。

    其次，在全国人大闭会期间，作为全国人大的常设机关，全国人大常委会可以行使全国人大的权力。《宪法》第六十七条规定，全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（三）在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。据此，全国人大常委会在全国人大闭会期间应有权作出关于设立国家监察委员会的决定。

    最后，从全国人大常委会近年来作出的授权决定的领域和范围看，也已经不限于立法领域。如《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》等。因此，全国人大常委会可以通过授权的方式设立国家监察机关。

    （作者系中国政法大学副校长）