理顺央地财政关系

    【经济观察】

    中央与地方的财政关系涉及整个国家治理的架构，是一个关键性问题。因为中央与地方的财政关系涉及三个基本要素，一个是事权，一个是财权，一个是财力。以前财政体制改革，中央与地方财政关系的调整是放在财权和财力上，现在改革特别强调事权的调整。因为财权和财力的配置是跟着事权走的，如果事权不做调整，仅仅在财权和财力的划分上做文章，恐怕是不够的。与以往不同，这次着重“财政事权”，即与财政资金直接关联的公共事务。

    发达国家事权划分是按照事权项目来划分，我们国家是按照事权的要素来划分。什么是事权要素呢？一项事权包括决策权、执行权、支出责任以及监督，这些都是事权要素，就是谁来决定干这个事，决定以后谁来执行这个事。我们国家的一项事权很多都是中央决策、地方执行，至于支出责任就是中央与地方共担，这样的事权划分方式可以称之为纵向的事权划分方式。而发达国家的事权在中央与地方之间是按照项目来划分的，就是谁决策谁就执行、谁就掏钱。所以，西方国家的事权划分方式可以称之为横向的划分。这两种划分方式是中性的，无所谓哪个更好。

    从我们国家当前情况来看，纵向划分方式有它的优点，它与我们国家的政治架构是相匹配、相吻合的。就是说我们很多决策是中央做出的，地方承担的主要是执行角色。但并不排除我们也可以适当调整事权划分方式，把一部分事权完整地交给中央或者地方。比如说国防、外交、国家安全就是完整地交给中央，垃圾处理、环境卫生、区域道路、社会治安等问题应该完整地交给地方去干，还有一些是中央和地方共担的。所以，现在事权划分不是纯粹的纵向事权划分，也不是纯粹的横向事权划分，而要根据我们国家情况进行创新探索。

    当然，财权划分也很重要。本轮财税体制改革提出的一个重要目标，就是要让中央与地方的事权和支出责任相适应。支出责任涉及财权、财力。财权包括税权、债权、费权和产权，这是一个基本问题。在这个问题搞清楚的情况下，再说财力怎么通过转移支付进行配置。地方的财力来源一个是自身财权所获取的收入，另一个就是上级政府的转移支付财力。这两块财力构成了地方履行支出责任的财力来源。这次改革指导意见强调财政事权的划分，并以此来调整支出责任的划分。一方面，先把财政事权尽可能的界定弄清楚，上划部分执行权,下划一些决策权，减少上面决策下面执行的事项；另一方面，把财权尽可能界定清楚，在这个基础上再配上转移支付，给地方提供相应的财力。总之，一个目标就是实现财力和事权相匹配，事权与能力相适应，这样，中央与地方分级治理架构就会更加完善。

    （刘尚希，作者单位：中国财政科学研究院）