强中央 保地方

    【界面】

 

    财税改革牵一发而动全身。合理划分中央与地方财政事权和支出责任，是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，也是推动国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。

 

    改革将适度加强中央的财政事权，保障地方履行财政事权，减少并规范中央与地方共同的财政事权。同时，明确中央财政事权由中央承担支出责任，地方财政事权由地方承担支出责任——近日，国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下称《意见》），这是国务院第一次比较系统提出从事权和支出责任划分即政府公共权力纵向配置角度推进财税体制改革的重要文件，也是当前和今后一个时期科学、合理、规范划分各级政府提供基本公共服务职责的综合性、指导性和纲领性文件。

 

    如何看待这一文件出台的背景？中央与地方事权和支出责任将如何划分？未来如何推进落实？针对有关热点问题，记者采访了专家学者。

 

1.短板：地方事权压身、财权不足

 

    【现状】

 

    一段时间以来，各地再现“卖地热”，地方平台债务融资也出现扩张趋势，地方债务风险被视为中国未来发展面临的最大挑战之一。地方债的风险隐患不容忽视，但其背后折射出的问题更值得深思。地方政府大量借债，固然与投资驱动型的传统发展模式有关，但也反映出在事权不断增加情况下，地方财政捉襟见肘，只能靠卖地或借债筹集资金。

 

    为改变二十世纪八九十年代中央财政在国民收入和全国财政收入比例过低、财政支出过大的局面，1994年的分税制改革，在中央政府与地方政府之间进行了事权与财权的重新划分。分税制改革后，中央财政收入逐年提高，地方财政占全国财政总收入的比例不断下降。同时，随着地方政府事权范围不断扩大，承担的职能越来越多，支出日益增长。进入经济发展新常态以后，地方财政压力更加明显。

 

    “县里权力芝麻一样小，责任西瓜一样大。”一些基层工作人员经常如此抱怨。“财税体制改革，说白了是利益的调整。”江西省于都县财政局长管宏说，目前各级财政压力最大的是县级，承担事权最多，支出压力最大，背负大量债务，而全面推开营改增也让地方失去最大的主体税种，基层财政困难问题亟待解决。

 

    在南京大学经济学院院长沈坤荣看来，中央和地方财税关系问题并不是比例多少的问题，而是财权和事权的对等问题，“所承担的事权跟应有的财权不匹配，政府行为就会走向异化”。

 

    根据现行中央与地方的事权划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费；地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、社会事业发展所需支出。但在实际工作中，政府间事权划分并不明确。目前，中央和地方共同承担的教育、卫生、支农等多个事项的支出责任多数未明确，而少数明确支出责任的事项，上下级政府又交叉安排支出。事权划分不清，导致有些事没人管，有些事多头管，行政效率低下。

 

    我国政府五级机构中央、省、市、县、乡中，省以下政府层层向上集中资金，基本事权却有所下移，特别是县、乡两级政府。“这在很大程度上加剧了基层政府财政困难。”沈坤荣称，基层政府只能在省内充分发挥“灵活性”，用争项目、争资金、跑贷款、举债增加财政收入。

 

2.破题：重在事权与支出责任相匹配

 

    【探索】

 

    近日，天津市北辰区都旺新城小区旁的高峰路改造工程开始动工。工程完工后，周边10个小区居民的出行环境将得到改善。负责该项目的北辰区城投公司经理杨淑鑫也明显感觉到新变化：“以往光项目审批就要半年多时间，如今压缩至2个月，效率提升了1倍多。”与高峰路改造同时开工的还有60个市政建设项目，这是天津市调整政府间财政关系，建立事权与支出责任相匹配、做事与花钱相统一新机制的首次尝试。

 

    天津市把事权与支出责任相适应改革的突破口，选择在支出“盘子”最大的城市基础设施建设领域，通过财政管理体制改革，调整市与区县事权划分，加快简政放权进程，带动综合配套改革。

 

    在中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌看来，由于目前事权和财权不匹配，一些地方政府面临着该干的事情没钱干，不该干的事情借钱干，严重影响了经济的可持续发展，财政体制改革已到了不得不改的关键时刻。

 

    “对于单纯是中央的财政事权、地方的财政事权，这些相对比较明确。但是对于中央与地方共同财政事权，有时会出现职责不清造成互相推诿的情况。”张斌说。针对中央与地方共同财政事权过多且不规范的情况，此次发布的《意见》要求，必须逐步减少并规范中央与地方共同财政事权，并根据基本公共服务的受益范围、影响程度，按事权构成要素、实施环节，分解细化各级政府承担的职责。

 

    财政事权划分由谁决定？《意见》指出，要坚持财政事权由中央决定。在完善中央决策、地方执行的机制基础上，明确中央在财政事权确认和划分上的决定权，适度加强中央政府承担基本公共服务的职责和能力，维护中央权威。中央与地方财政事权划分争议由中央裁定，已明确属于省以下的财政事权划分争议由省级政府裁定。

 

    对于大家普遍关注的义务教育、高等教育、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、就业等体现中央战略意图、跨省（区、市）且具有地域管理信息优势的基本公共服务，《意见》确定为中央与地方共同财政事权，并明确各承担主体的职责。

 

    “中央与地方共同财政事权的划分，仍将是今后财税改革推进的重点和难点。”张斌说，每一个财政事权都很复杂，比如基本养老保险，局部地区如东北部分省份出现缺口，而一些东部省份，由于人口大量涌入，养老金每年会有结余，这就需要统筹机制的建立，从这个层面来讲，基础养老仍然只能是中央与地方共同财政事权。

 

3.落地：合理划分财政事权推进改革

 

    【方案】

 

    《意见》要求，财政事权由中央决定，适度加强中央财政事权，逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等确定或上划为中央财政事权；加快研究制定中央和地方收入划分总体方案，进一步理顺央地财政分配关系，形成财力与事权相匹配的财政体制等。《意见》提出，2019—2020年基本完成主要领域改革，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。

 

    分税制实行已整整22年，一些地方、领域的利益格局已经固化、“硬化”。推进中央与地方财政事权和支出责任划分，是一项拆除既得利益樊篱的艰难改革。改革若能成功，最直接的受益者是亿万城乡民众和各类企业。

 

    中国社科院学部委员、财经战略研究院院长高培勇指出，财政事权和支出责任划分改革要落地，既要做好顶层设计，也要加强与相关改革的协同配套。

 

    为此，《意见》明确了财政事权和支出责任划分改革的主要内容：适度加强中央的财政事权,保障和督促地方履行财政事权,在现有基础上减少并规范中央与地方共同的财政事权等。

 

    此外，《意见》还提出了分领域推进的工作安排：2016年选取国防、外交等领域率先启动财政事权和支出责任划分改革；2017－2018年争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展；2019－2020年推动形成保障财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系。

 

    当前，以营改增为引领，我国正在加快构建更加公平有效简洁的税制结构。除营改增改革，还将加快消费税、房产税、个人所得税以及资源税等重点税种改革，从源头解决地方财政短缺之困。“在现行五级政府框架下，要做到每级政府都有地方主体税种和完整独立的预算权有很大的困难。”张斌说，未来应进一步加快推进“乡财县管”和“省直管县”改革，以财政管理“扁平化”为基础逐步实现政府级次由五级变为中央、省、市县三级。

 

    【链接】

 

近期部分财税政策一览

 

    ▶2016年9月 

 

    财政部、教育部发布意见，从2016年秋季学期起，免除公办普通高中建档立卡等家庭经济困难学生（含非建档立卡的家庭经济困难残疾学生、农村低保家庭学生、农村特困救助供养学生）学杂费。

 

    ▶2016年8月 

 

    为落实国务院关于金融资产管理公司股份制改革和商业化转型的工作部署，财政部30日组织召开中国东方资产管理股份有限公司创立大会，东方股份公司正式成立。

 

    ▶2016年8月 

 

    国务院印发《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》，建立健全支持农业转移人口市民化的财政政策体系。通知提出系列政策措施，涵盖教育、医疗、社保、就业等基本公共服务主要领域。

 

    ▶2016年7月 

 

    中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，从经费比重、开支范围、科目设置等方面提出了一系列“松绑＋激励”的措施，以体制机制改革激发科研人员创新创造活力。

 

    ▶2016年7月 

 

    自今年7月1日起，我国全面实施资源税改革，将逐步对水、森林、草场、滩涂等自然资源开征资源税。河北省于7月1日实施水资源税改革试点，在总结试点经验基础上将扩大试点范围，条件成熟后在全国推开。这是继5月1日营改增试点全面推开后，我国推出的又一重大税制改革。

 

    ▶2016年5月 

 

    2016年5月1日起，全面推开营改增试点，将建筑业、房地产业、金融业、生活服务业纳入试点范围。2011年10月，国务院决定开展营改增试点，逐步将征收营业税的行业改为征收增值税。截至2015年年底，全国营改增试点纳税人共计592万户，累计实现减税6412亿元。

 

    ▶2016年3月 

 

    财政部、科技部、国资委印发《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》，决定从2016年3月1日起，将国有科技型企业实施股权和分红激励试点政策推向全国。

 

    ▶2016年2月 

 

    财政部、科技部发布《关于中央财政科研项目使用公务卡结算有关事项的通知》，自2016年2月1日起执行科研项目经费使用公务卡结算，从严控制现金支出事项，减少现金提取和使用。

 

    ▶2016年1月 

 

    财政部印发《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，合理确定地方政府债务总限额，对地方政府债务余额实行限额管理。

 

    ▶2015年12月

 

    12月25日，由中国倡议成立、57国共同筹建的亚洲基础设施投资银行在北京正式成立，全球迎来首个由中国倡议设立的多边金融机构。       

 

    （本报记者 杨亮整理）