个人所得税：改革之路怎么走

    【热点洞察】

    个人所得税作为与老百姓关系最为密切的税种之一，改革呼声一直不绝于耳。尤其是进入经济发展新常态下，我国的个税改革已经不是某一个具体要素的改革，而是进入到了一个整体性改革的新阶段，需结合经济、社会发展统筹规划，并充分考虑各项手段、措施的可操作性，对课税模式的转变、费用扣除的确定、税率的优化调整、征管流程的重构等做出通盘设计。

1.“调节收入差距”效果如何

    随着改革开放的深化和社会主义市场经济的发展，我国社会收入分配不公的现象也越来越明显，使得税收收入也存在着较大的差异。再者，近些年，个人和家庭的收入不再单纯地依赖工资薪金收入，呈现出多元化和隐形化的特征。而个税改革由于种种原因明显滞后于这种收入格局变化，相关制度设计存在缺陷和问题，使个税调节收入分配的作用发挥十分有限。不仅如此，个人所得税还有被边缘化的表现，其调节功能亟待优化和强化。

    我国个人所得税最早于1950年1月由政务院颁布的《全国税政实施要则》提出：“我国拟开征个人所得税、资本利得税等14个税种”，但当时只限于提出拟开征，并未付诸实践。个税的真正实施是在1980年，其背景是党的十一届三中全会提出对外开放，为维护国家主权和税收收益权，主要针对外国来华人员开征个人所得税。其后，20世纪80年代后期又开始对国内居民征收个人收入调节税。1994年分税制改革，将上述两税与城乡个体工商业户所得税合并，形成了目前个人所得税制的基本框架。其后，国家又对个税进行过几次重大调整。最近的一次调整是2011年9月1日，将个税的起征点由原来的每月2000元调高至3500元，并将工资薪金所得的超额累进税率由9级减至7级，取消了15%和40%两档税率，将最低的一档税率由5%调整为3%。

    根据统计数据，起征点调到3500元后，工薪所得纳税人占全部工薪收入人群的比重由原先的28%下降到不到8%。“调节收入差距”本就是个税征收的应有之义，所以就工薪收入群体而言，这种改变符合其优化原理。然而这一税改使高收入者增加纳税、低收入者减少缴税的效应却只限于工薪阶层。具体分析，首先，在总体框架上未能充分体现“综合与分类相结合”的改革方向，除工薪所得之外的高收入调节机制没有建立。其次，“劫富”效应不明显，比如，将年收入12万以上定义为高收入群体，这种设置标准偏于老化，对真正的富豪征税效果不明显。再次，此次个人所得税改革“济贫”效应也有限。因为改革之前月收入低于2000元的人群原本也不需要纳税，改革之后调整为3500元，对于普通薪酬的人群来说，也就是减少了几十元税负支出，但对于高薪酬人群来说，却能够节约几百元甚至更多。个税设计的初衷是调节高收入、缓解因社会收入分配不公造成的矛盾。然而，2011年后个税征收仍存在“逆向调节”现象，工薪阶层成了实际的纳税主体。

    在税制设计中，首先要考虑的便是税种的功能定位问题。传统意义上，个人所得税的最基本功能即为组织财政收入和调节收入分配。然而，近十多年来，我国的个税占税收总收入的比重平均仅在7%左右；占公共财政收入的比重更低，仅为6%。可见，我国个税在组织财政收入的功能方面不够理想。原因主要在于我国目前尚处于社会主义初级阶段，虽然已经过了多年的发展，但生产力水平和人均GDP与发达国家相比仍然相对较低，大部分家庭的收入都是用于维持基本生活需要，个人收入很难作为普遍征收的对象。

2.不应再纠结于“起征点”调整

    我国个人所得税从1980年正式开征至今已有36年，“综合与分类相结合”的改革方向也早已在2003年中央文件中明确。但时至今日，个税已有的改革始终围绕着工薪所得免征额的调整，真正意义上的综合与分类相结合的改革没有实质性推进。很显然，个税改革不应再纠结于“起征点”的调整，而是应尽快建立以家庭为单位、按年计征的现代所得税制度，并明晰改革的时间表和路线图。

    目前，我国采用的是超额累进税率（对工资、薪金所得适用3%~45%的7级超额累进税率，对个体工商户的生产、经营所得和对企事业单位的承包、承租所得实行5%~35%的5级超额累进税率）和比例税率（对劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得、利息股息红利所得、财产租赁、转让所得、偶然所得和其他所得适用20%的比例税率）。这种税率设计结构过于复杂，与国际上通行的简化税率结构、降低税负的个税改革趋势不相适应。

    当前，我国实行分类所得税制的模式，个人所得税的税目共分为11类：“工资、薪金所得；个体工商户的生产、经营所得；对企事业单位的承包经营、承租经营所得；劳务报酬所得；稿酬所得；特许权使用费所得；利息、股息、红利所得；财产租赁所得；财产转让所得；偶然所得；经国务院财政部门确定征税的其他所得”，并规定了每个应税项目的费用扣除标准、适用税率和计税办法。这种征税模式一目了然，便于征收，但也存在弊端，并未涵盖所有的收入方式，即不在11个税目范围的收入就都不需要缴纳个税。

    而近年来，我国居民的收入已由工资收入为主向收入形式多元化发展，利息、股息和红利等资本性收入也逐渐成为居民收入的重要来源。另外，职务补助及其他实物补助形式也构成居民收入的重要组成部分。而上述这些收入在现行个人所得税制下，无法自动地成为应税项目，这就使得我国个人所得税的税基过于狭窄，分类所得税制难以体现公平税负原则。此外，前述11个税目，由于其税率和扣除费用不同，界限比较模糊，这就为纳税人将其所得收入在不同项目之间转移创造了空间。

    个人所得税是世界各国普遍征收的一种税，近年世界各国的个人所得税发展趋势是低税率、宽税基的税制结构。相比之下，我国的个税费用扣除标准对个人的实际税负能力考虑不够充分。例如工薪所得，目前我国对所有的纳税人免征额均为3500元，却未考虑每个纳税人的情况彼此之间差异很大。有些人处于并有可能长期处于单身状态，有些人则有家庭，且家庭成员人数也不一样；有些人需要教育子女，有些人需要赡养老人。而且，不同地区的生活水平也不尽相同，这些都会影响到纳税人的生活总成本和实际的税收负担。

3.按家庭征收是未来个税改革方向

    借鉴国际上个人所得税制改革经验，结合我国国情，我国个人所得税改革的取向应是充分发挥其调节收入分配差距的作用，优化个人所得税税率，强化个税在调节收入分配差距方面的功能，兼顾培养纳税意识和培育中等收入阶层。

    同时，确定纳税人和征税范围，合理划分综合课税项目和分类课税项目。具体而言，可考虑将工资、薪金所得、劳务报酬、稿酬所得和特许权使用费所得等具有劳动报酬性质的收入，纳入到综合课税的范围中。利息、股息、红利，属于投资所得，财产租赁属于让渡使用权所得，财产转让属于所有权变动所得，可考虑仍然按照现行的分类计征方式。

    未来，个税改革方向是按家庭征收，过渡期可先按照个人综合征收但增加专项扣除。

    世界上大多数国家是实行综合与分类相结合的混合税制，还允许纳税人就其赡养人口的多少和实际负担的情况扣除一定数额的生计费用。目前在费用扣除方面，我国采取的是综合扣除和分项扣除相结合的方式，主要是综合扣除。显然，我们有必要调整思路，实行以家庭为对象的征收方式。具体可将纳税人能够计算的家庭负担，比如赡养人口的数量、按揭贷款额度等计入个税的抵扣因素，以更好地体现税收公平原则。

    事实上，我国对个人所得税按家庭征收进行改革的呼声早已持续多年，只是在技术层面条件还不太具备。比如，将纳税人的家庭收入纳入征税的信息系统较为困难，大部分纳税人对税法规定及申报程序等并不熟悉，这也是此项改革过去早已提出却迟迟没有有效推进的重要原因。因此，现阶段，可考虑按照个人综合所得征收，增加“人口赡养系数”和“房贷利息支出额”这两个专项扣除项目。此外，费用扣除标准应根据物价的变化实时浮动，建立可变的动态扣除机制，以防止物价的涨跌造成费用扣除与现实生活成本的脱节。

    此外，建立健全个人信用制度，建立统一的纳税人识别号。可考虑将每一位社会成员的身份证号码、社会保障号码与其个人纳税号码“三号合一”，成为其唯一、终身有效的信息单元代号，亦成为纳税识别号。其取得的每一笔收入，都可记入这一号码之下，并可根据纳税人的纳税义务履行情况进行信用评级，其评级结果会对纳税人的工作、贷款等社会行为产生实质性影响，以此促使纳税人自觉履行纳税义务。

    【专家观点】

    华夏新供给经济学研究院院长贾康：本轮个税改革要站在整个税制改革的宏观层面去思考，税制改革应以保护纳税人权利为中心，纳税人总体税负不应增加。应当将个税改革与增值税、消费税等间接税改革结合在一起考虑，就是说，如果个税改革增加了纳税人的负担，就应当通过降低增值税、消费税等间接税税负，让纳税人得到更多实惠，实现直接税与间接税一体化的改革。

    中国财政科学研究院税收政策研究室主任张学诞：个税改革应确定合理的综合所得征税范围，可将经常性的劳动所得确定为综合所得，将资本性所得和偶然所得仍作为分类所得。建立规范的税前扣除制度，可考虑在现有工资薪金费用扣除的基础上，增加教育、医疗、住房贷款利息等方面的专项扣除。专项扣除的项目和标准应体现个人及其家庭的个性化支出因素，同时应与基本扣除额的调整统筹考虑。

    中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇：只要扣除了个人和家庭的基本生活成本费用，对个人收入扣除成本费用之后的余额征收个税，那么个税是不是对家庭征收，本来就不应该是一个重要的问题。问题的焦点应该是成本费用扣除标准是否合适，即综合与分类所得税改革后，各种标准扣除和专项扣除是否与实际成本费用基本相符。个税改革的目标就是让个税更加公平。

    中国社会科学院财经战略研究院税收研究室副研究员滕祥志：在分类所得税制之下，没有考虑扣除项目中家庭抚养、赡养、大额教育和医疗支出、首套房屋贷款利息等生计扣除的因素，夫妻二人必须分别纳税，没有将家庭作为纳税主体对待。考虑到家庭和人口存续发展、未来鼓励生育和尊重家庭价值的客观趋势，应尽量广泛实行综合征收，相应降低税率，实现整体性减税。

    （作者单位：中国社会科学院财税研究中心、中国特色社会主义理论体系研究中心）（陈晨整理）