新时期法治政府建设的纲领性文件

    近日，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（简称《纲要》），这是继国务院2004年颁布《全面推进依法行政实施纲要》10年之后关于依法行政的又一规划性文件。2015—2020年，既是全面建成小康社会的“收官”阶段，又是全面推进依法治国的“攻坚”阶段，还是布局实施“十三五”规划的经济“调整”阶段。《纲要》恰逢开篇布局之际出台，既是落实党的十八大关于2020年法治政府基本建成这一目标的具体规划，又是贯彻“四个全面”战略布局的重要举措，也是推进我国“十三五”规划的有力保障，是新的历史时期法治政府建设的纲领性文件。

    从主要内容来看，《纲要》着眼于新目标、立足于新形势、面向新问题，形成了新重点，是新时期我国法治政府建设的“方向图”“任务书”“责任状”和“时间表”。《纲要》第一部分鲜明简洁地规定了法治政府建设的指导思想、总体目标、基本原则和衡量标准，凸显了对于实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的意义，是新时期我国法治政府建设的“方向图”。第二部分对各级政府依次规定了依法全面履行政府职能、完善依法行政制度体系等七个方面的具体任务，并且有针对性地布置了40项相关的具体措施，是新时期我国法治政府建设的“任务书”。第三部分既规定了各级政府及其部门部署、带动和开展法治工作的工作责任，又突出了党政主要负责人作为推进法治建设第一责任人的领导责任，还明确了各级领导班子和领导干部政绩考核中的相关责任，是新时期我国法治政府建设的“责任状”。而且，正文中有10处明确规定了法治政府建设相关工作的具体时间要求，并且兜底性规定没有明确规定时限的工作原则上应当在2019年年底前完成，是新时期我国法治政府建设的“时间表”。

    从主要思路来看，《纲要》遵循了我国依法行政的基本脉络，总结了地方依法行政的成功经验，探索了符合新形势需求的发展路径，做到了四个“结合”。

    第一，规范权力与保障权利相结合。《纲要》的行文基本上遵循行政权的产生、行政立法权的行使、行政决策权的行使、行政执法权的行使、行政权的监督和行政权的救济的脉络逐步展开，“规范权力”是法治政府建设中的“明线”。与之相随，“保障权利”则是隐藏其中、草蛇灰线般的一条“暗线”。比如，在深化行政审批制度改革中，特别强调对增加企业和公民负担的证照进行清理规范；在行政立法中，明确指出拓展社会各方有序参与政府立法的途径和方式；在行政决策中，具体规定对社会关注度高的决策事项，应当公开信息、解释说明，及时反馈意见采纳情况和理由。在行政执法中，设定目标包括公民、法人和其他组织的合法权益得到切实保障。

    第二，工作任务与评价指标相结合。《纲要》第一部分特别规定了法治政府的“衡量标准”，这是一个非常重要的制度创新。法治工作不像经济工作，很难形成数字化的评价指标体系，往往无法真实准确地对地方政府的法治建设进行评估和考核。而《纲要》第一部分规定的七项“衡量标准”其实就是第二部分的七项“主要任务”。只不过“衡量标准”是按照结果导向来表述，而“主要任务”是按照行为方式来表述。这两者的统一使得我们在2019年评估和考核地方政府是否建成法治政府时有了明确而又可行的标准。

    第三，工作目标与具体措施相结合。《纲要》一改之前法治文件将目标与举措相分离的行文方式，而是将其相结合统一于具体的某项主要任务中，改变了以前法治举措与法治目标不衔接、不统一和不协调的问题。比如，关于坚持严格规范公正文明执法的主要任务，设定了直接法治目标（法律法规被严格执行）和间接社会目标（社会满意度提高）两级目标，围绕这两级目标，非常有针对性地规定改革执法体制、完善执法程序、创新执法方式、落实执法责任、健全执法人员管理等具体措施，其中前三项措施依据直接法治目标而设，后两项则依据间接社会目标而设。

    第四，突出重点与统筹全局相结合。《纲要》第二部分特别突出“主要任务”，是一种抓重点、焦点和难点的思维。从整个文件来看，各地法治政府建设的重中之重应当为“三大体系”和“四种机制”。“三大体系”为诚信体系（包括企业信用记录、公民信用记录和政府工作人员信用记录）、依法行政制度体系、行政权力运行制约和监督体系。“四种机制”为行政法规规章和规范性文件清理长效机制、依法决策机制、社会监督和舆论监督机制（包括纠错问责机制）、依法化解纠纷机制和组织保障和落实机制。同时，《纲要》特别注重统筹全局，为法治政府建设提供强有力的政治保障，主要体现为处理好了“四种关系”。一是党和政府的关系。《纲要》强调了各级政府必须坚持党总揽全局、协调各方的核心作用，把党的领导贯彻到法治政府建设各方面。同时，明确了各级政府主动向党委报告法治政府建设中的重大问题，及时消除制约法治政府建设的体制机制障碍的政治责任。可见，在法治政府建设中，党是总揽者、协调者和保障者，政府是部署者、开展者和推动者。二是中央与地方的关系。《纲要》既对地方政府规定了很多具体要求，也对中央政府规定了很多自我要求。这表明，在法治政府建设中，中央政府既是推动者和监督者，也是引领者和践行者；地方政府则不仅是部署者和落实者，也是探索者和反馈者。三是改革与法治的关系。《纲要》对于如何在实践中处理改革与法治的关系进行了非常精辟的论述：“坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治，实现立法和改革决策相统一、相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”纠正了许多同志认为改革与法治相冲突的思想观念。四是政府与市场、社会的关系。《纲要》关于简政放权的规定非常清晰地遵循了“国家辅助作用”这一公法原则，展现了社会、市场优先于政府的公共治理思路，突出了政府对于社会无力、市场失灵情形下的国家责任。

    “法者，国家所以布大信于天下。”2020年法治政府基本建成是党和政府对人民作出的庄严承诺。“言必行，行必果”，《纲要》的出台表明，党和政府为践行承诺又迈出了坚实的一步。法治是天下归心的事业。为此我们坚信，当政府积极、主动、坚定而忠实地奉行法治，为个人立规、为社会立公、为政府立信，必将最终实现国家和民族的伟大复兴！

    （作者系国家行政学院教授）