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老年人尤其是失能老人需要长期专业化照料，但他们中多数属于空巢老人、经济困难人员，无论是身体还是经济都是最弱势的人群，其照料需求难以得到满足。为让高龄失能老人过上幸福的晚年生活，2013年国务院出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》，明确提出“各地要加快建立养老服务评估机制，建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度”。但现有政策的实施效果还难以令人满意，老年人的养老保障还面临很多问题。
截至2013年，我国65岁以上老年人口已达1.31亿人，其中失能老人3750万人。失能老人需要全时照顾，但居家养老面临巨大困难。调查显示，95％以上的老人需要社区提供医疗保障服务，但目前全国各地能提供居家养老服务的社区还很少，即使广东中山市这样的发达地区也仅达到30％，且服务项目还主要是提供家政、送餐等服务，居家护理、医疗康复等针对性强的专业化服务还不能全面展开。
能收留失能老人的机构也严重不足。即使是经济较为发达的广东省，具有一定规模、医养结合的养老机构也仅有39家。此外，政府兴办的养老机构因缺乏收养失能老人的设施和专业服务人员，只收能自理的老人。绝大多数高龄、失能老人都得不到养老机构的专业化照料。
由于养老机构没有医疗支撑，现行的医保制度不能解决老人的长期护理问题。老年护理医院虽也担负养老机构的职能，但因其是按照医疗机构注册，无法得到养老床位的财政支持。部分有医保的老年人处于康复期或达到出院标准的，仍将医院当作护理场所，长期住院，不仅占用大量的医疗资源，还导致医疗保险支出激增，加大了医保基金的支付压力。
很多地方已经关注到这些问题，北京、上海、青岛等发达城市已通过建立护理保险制度，把老年人的护理纳入社会保障制度框架内，并以保险形式提供和确保养老服务稳定的资金来源，依靠全社会的力量来解决高龄失能老人的护理问题。他们的试点取得了一些经验，我认为可以加以总结并逐步推广。
从国际经验来看，护理保险制度是根据养老护理的需求，要求40岁以上的公民全部加入护理保险，为今后能够得到公共护理服务而缴纳一定的保险费。当被保险人需要得到护理服务时，通过申请和认定，享受护理保险制度所提供的各种服务。护理服务发生的费用，主要由护理保险支付，个人只承担其中一部分。保险费的收取可参照职工和城乡医保的做法，政府、企业、个人共同缴交。目前已经退休的老人，则由政府通过财政专项和彩票收益承担缴费责任，系统全面解决高龄失能老人的养老护理问题。我国可逐步探索，在时机成熟时建立强制性基本护理保险制度。
在此基础上，应加快推进医养有序融合，解决高龄失能老人“机构养老难”。将分属人社、卫计、民政部门的医疗保险、医疗服务与养老服务支持政策无缝衔接整合，形成支持健康养老产业发展的合力，提高医养结合的老年护理机构的数量。养老机构内设医疗机构符合条件的，优先纳入护理保险定点范围。促进医疗机构发展养老服务，有条件的二级以上综合医院增加老年病床数量。鼓励有实力的民营医院发展老年康复院、老年护理院等医养结合服务机构，增加高龄失能老人养老床位。对公立养老机构，要明确其为老年患者提供长期医疗护理等服务的功能和任务，完善所需的设施和器械装备，增强服务高龄失能老人的能力。
同时，还应大力发展社区医养服务，解决高龄失能老人“居家养老难”问题。政府要加大投入，大力支持以政府购买服务等方式开展医养服务。充分利用社区医疗机构，发展养老医疗服务体系，鼓励他们将护理服务延伸至高龄、失能老人家庭。
此外，对养老、护理机构，要从准入、管理、财税等方面建立指标体系；对老人，要建立一套完善的健康评估体系和经济社会状况评估体系，根据老年人不同的健康状况、经济承受能力等情况，建立分阶段、分层次、分年龄、分身体状况的养老服务模式。
（作者系全国政协常委、民革广东省委副主委、广东省政府参事）
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