省内就近吸纳，推进农业转移人口市民化

    为深入分析农业转移人口市民化现状、意愿和趋势，国务院发展研究中心农村经济研究部课题组连续两年与卫生计生委流动人口司合作开展相关调查，并深入7个代表性省份的大中小城市和小城镇开展实地调研。综合调查结果及统计局全国农民工监测调查数据来看，以省内就近市民化为重点有序推进人口城镇化的条件日益成熟，但也需要进一步明确路径，并完善相关政策。

1.坚实基础

    农业转移人口省内就业比重持续提升。根据统计局全国农民工监测调查数据，全国农民工省内转移就业比重从2008年的66.8%提高到2014年的71.3%，年均增加约0.8个百分点；东部地区农民工省内就业比重一直在90%以上；中部地区省内就业比重从47.9%上升到57%，年均上升约1.5个百分点；西部地区省内就业比重从50.3%上升到60.4%，年均上升约1.7个百分点。

    中西部地区对农业转移人口省内就近转移的吸引力增强。根据调查数据分析，收入是影响农业转移人口流向的主要因素，流入地公共服务水平、经济发展水平等因素也对农业转移人口的流向有较大影响。近年来，中西部地区农民工工资水平增长加快，与东部地区的工资水平差距逐步缩小，用工环境和公共服务水平也不断改善，存量出省农业转移人口回省内就业创业的趋势日益明显，农村新增转移劳动力选择省内就业数量稳中有升。

    从发展意愿来看，大多数农业转移人口愿意在省内长期居住、养老和购房建房。调查结果显示，跨省流动的农业转移人口中，约50%愿意在户籍省内长期居住和保留户籍，有60%以上打算将来回户籍省内购房建房和养老。省内跨市和市内跨县的农业转移人口中，各有一半左右愿意回到户籍地长期居住。这表明，县域也是农业转移人口未来定居的重要场所。

2.基本路径

    “十三五”及未来更长一个时期，应着力发展省内就近转移就业和市民化，作为中西部地区就业促进政策和城镇化战略的重点。2020年前，争取使中西部地区农业转移人口在省内就业的比重每年提高约2个百分点，使全国农业转移人口的大多数在省内就业并逐步市民化。实现这一目标，需要从三个基本路径来推进：

    顺应出省农业转移人口返乡大趋势，鼓励其返乡就业创业和市民化。要鼓励农业转移人口返乡创业和再就业，引导其在家乡城市（城镇）落户定居，到2020年争取使全国存量农民工中的80%左右在省内就业，中西部地区的70%左右在省内就业，所有在省内流动的农业转移人口都能享有均等的基本公共服务，大部分有意愿的农业转移人口家庭能在城镇落户定居。

    引导新增农业转移人口就近就地就业，在省内就近市民化。2014年，全国新增农民工501万人，其中在本乡镇就业的比重为58%，省内乡外就业的比重为16%。中、西部地区新增农民工中，在省内就业的比重也分别超过50%和60%，而且近年来一直稳中有升。要适应这一趋势，积极引导新增农业转移人口在省内就业，到2020年争取使全国新增农业转移人口的大多数（70%以上）在省内就业，并就近市民化。

    把新型农村社区作为新的城镇单元，引导乡内农业转移人口就地市民化。2014年，全国乡镇内转移就业的农民工有10574万人，占全部农民工的比重达到38.6%，比重逐年提高。可在农业人口转移就业比重较高的地区，按照城镇标准预先规划建设若干农村新型社区，引导有意愿的农业转移人口逐步迁移到新型农村社区居住生活，通过增量调整的方式推进乡内农业转移人口就地市民化，并将人口密度达到城镇标准、基础设施网络与城镇连通的农村社区人口统计为城镇常住人口。

3.政策建议

    增强省域城市体系的连通性，引导农业转移人口分层梯度转移就业和市民化。

    在国家城市群总体规划布局的基础上，构建“以省域大中城市为主体，县域中心城市为支撑，小城镇和农村新型社区为基础”的层级式城镇体系。

    增强城市体系间的连通性。大城市要将交通等基础设施向周边中小城市和小城镇延伸，用综合交通网络和信息化网络把大中小城市和小城镇连接起来。注重完善中小城市和小城镇的对外交通体系，在中小城市1小时经济圈内、县城10至25公里辐射半径内，健全公共交通系统。

    推进全域规划和多规融合。在省域范围内编制层级分明、全域覆盖、紧密衔接的城镇化发展规划，并与产业发展、土地利用、基础设施、美丽乡村建设等规划相衔接，发挥好规划对城镇体系建设的引领和规范作用。

    以产城融合为重点，提升中西部地区城镇化发展的内生动力。

    提升产业支撑能力。依托综合交通枢纽建设，大力发展通道经济，带动产业经济、城市经济、县域经济和开放经济加快发展。支持中西部地区、中小城市充分发掘优势资源，发展生态旅游、休闲农业、家庭服务等就业吸纳能力强的产业。

    提升中小城市和城镇的基础设施支撑能力。核心是要构建多元、可持续的城镇化投融资体制。国家相关专项资金、市政债券、政策性金融资金、改革试点项目要向中西部中小城市和城镇倾斜。对一些可以实现“使用者付费”的基础设施，应鼓励发展多种形式的公私合作，允许农村集体建设用地以参股、租赁等形式参与基础设施建设，降低建设成本。

    完善就业创业政策环境，鼓励在省内转移就业。按照“非禁即入”原则，放宽创业主体资格、经营范围、出资限制等准入条件，加强对农民工创业的政策引导、项目开发、风险评估、小额担保贷款、跟踪扶持等一条龙服务。持续开展农业转移人口职业技能培训，让有创业意愿的农民工有机会接受创业培训。支持各类农民工创业园的建设，鼓励“五有”农民工返乡创业。以中西部基层为重点，加快构建城乡沟通、信息充分的劳动力市场和就业服务网络体系。

    按照规划先行增量调整原则，推进新型农村社区建设。

    根据增量调整的原则，做好新型农村社区规划布局。结合县域村镇体系规划，在乡村范围内选择一批具有产业基础、文化传承或特色资源的村落，规划建设若干新型农村社区，既保持乡土风情和田园风貌，又引入城镇的基本要素。引导具有建房需求的农民自发渐进地向新型农村社区迁移。

    在农村新型社区实施城镇化建设管理标准。按城镇标准建设社区基础设施和公共服务设施，健全管护机制。充分发挥行政、市场、志愿互助等多方面作用，构建以公共服务机构为依托、专业经济组织为基础、其他社会力量为补充的农村新型社区服务体系。

    注重在农村新型社区培育产业。把农村新型社区建设与产业发展相结合，大力发展特色农产品加工、休闲农业、农产品电子商务等产业，促进三产融合，提升就业吸纳能力。

    加快户籍制度改革，推进省内跨市跨县农业转移人口在流入地落户定居。

    加快完善相关法规体系。尽快制定户籍法，对户口登记的法律地位、管理范围、民事行为、权利义务等进行界定，在管理体系上形成全国统一的基本条件和标准。集中清理户籍管理相关文件，相应作出取消、修改或废止的决定。尽快出台居住证管理办法，明确持证人享有的各项基本公共服务、基本权利和便利。

    督促各地尽快出台户籍制度改革落实政策。各地要因地制宜制定公开透明的落户标准、居住证享有的公共服务和便利范围，并限时向社会公布。已出台户籍改革政策的城市，要健全户籍与居住证相互补充、有效衔接的实有人口管理制度，明确从居住证到落户的政策通道。

    适当放宽中西部大城市的落户标准。适应中西部省内出乡农业转移人口持续向地级以上城市集中的客观趋势，适当放宽省会城市、大型区域中心城市的落户标准，并优先解决举家外出农业转移人口的落户问题。

    以提升人力资本为重点，推进省内公共服务均等化。

    切实保障农业转移人口随迁子女受教育权利。全面实行按随迁子女实有人数足额拨付教育经费，保障随迁子女平等享有公共教育资源。在义务教育资源相对短缺的城市，进一步推动流入地政府出资购买民办学校学位。落实好以“流入地政府为主、普惠性幼儿园为主”的政策。

    加强农业转移人口公共卫生和医疗服务。健全全国新农合信息系统，推行新农合“一卡通”试点工作，方便农业转移人口在省内异地就医和医疗费用即时结算。进一步提高农业转移人口参加城镇职工医疗保险的参保率，全面推行职工医疗保险的地级统筹并逐步推行省级统筹，加快推进省内联网结算。

    做好农业转移人口社会保障工作。健全城镇企业职工基本养老保险与居民养老保险制度之间的衔接政策，实现养老保险在城乡之间以及跨统筹地区之间的顺畅转移接续。提高农业转移人口在流入地城镇的工伤、生育、失业保险参保率，解决非正规就业、劳务派遣工、随迁家属的参保问题。

    提升农业转移人口的住房保障水平。将住房困难的农业转移人口家庭纳入城镇住房保障体系。逐步将住房公积金制度覆盖范围扩大到在城市有固定工作的农业转移人口群体，健全住房公积金省内异地转移接续制度。

    完善基础工作，健全农业转移人口市民化成本分担机制。

    进一步明确各级政府在推进农业转移人口市民化方面的主要职责。省级政府主要负责制定本省公共服务标准，承担公共服务成本省级负担部分，增加对接受跨市农业转移人口较多城市的支出补助。城市（含区县）政府要承担公共服务成本市（县）级分担部分，以及基础设施建设和运营成本。中央政府要增加对接受农业转移人口较多城市的支出补助。

    进一步完善财税制度，以常住人口作为财政分成依据来调整各级政府之间的财政分配关系。健全中央和省两级专项资金转移支付制度，建立“钱随人走”的挂钩机制。建立健全财权与事权相匹配的财政管理体制，提高县域税收分成比例，加大对小城镇的转移支付力度，确保基层政府具备提供公共服务和以一定财政资金调配人口空间分布的能力。

    健全包括农业转移人口在内的流动人口信息管理体系。以建设国家人口基础信息库为契机，加快建立“综合采集、集中管理、信息共享”的流动人口信息综合数据库和共享平台，实时掌握“人从哪里来，人到哪里去”，夯实人口管理和公共服务均等化的基础。