央企分类要适合国情

    企业功能定位与分类，是十八届三中全会提出的深化国资国企改革的一项重要任务。经过一年多的探索，现基本存在两个主流分类思路，一是将央企分为两类的“两分法”，即以保障普遍服务、实现公共政策目标为使命的公益保障类企业（也有公益类、公共政策类等各种表述）和以追求商业利润、实现国有资产保值增值为使命的商业竞争类企业（也有营利类、竞争类、一般商业类等各种表述）；二是将央企分为三类的“三分法”，在公益保障类和商业竞争类之间增加一个以服务国家经济发展某方面具体功能目标为使命的特定功能类。这两种分类思路孰优孰劣呢？

    “两分法”思路的思想基础，来自于西方发达市场经济国家的理论与实践，是对西方发达市场经济国家国有企业实践的简单效仿，从理论上具有简单直接、明确区分、可以彻底避免国有企业“营利性使命”和“公益性使命”冲突的特点，但其前提是国有企业数量非常有限。“三分法”思路基础是考虑中国现阶段是一个发展中、渐进式的经济转轨国家，拥有世界上最庞大和最复杂的国有经济部门。中国国有企业在相当长的历史时期既要有一般的市场体制国家在市场经济运行中国企应承担的“弥补市场失灵”使命，又要有发展中国家在经济赶超中国企应承担的“实现经济赶超”使命，还要有转轨经济国家在渐进式转轨过程中国企应承担的“培育市场主体”使命，这三类使命要求必然存在三类国有企业，即公益保障类、特定功能类和商业竞争类。尤其是作为后发大国，我国的确需要在事关国计民生的基础产业、支柱产业、战略产业上与国外企业竞争抗衡，承担支持科技进步、保障国家经济安全的特定功能类企业。

    采用“两分法”的思路，意味着特定功能类的央企不能作为独立的类型存在，有关央企或被划为公益保障类，或被划为商业竞争类。在市场化改革大方向和政府财政预算约束下，特定功能类划归为公益保障类的可能性很小，无论是主管政府部门还是有关企业，都有动力要求将这类企业划归为商业竞争类。从长期看，我国的特定功能类央企应该向国外学习，努力地朝更加商业化方向改革。但是，就目前实际看，我国现有的特定功能类央企，无论是产权基础，还是市场能力与企业管理水平，与真正的商业竞争类央企情况相差甚远。“三分法”思路则是实事求是的选择，截止到今年9月份，16个省级区域出台的分类改革方案中，湖北、山东和山西三地没有明确分类，上海、江苏、江西、天津、云南、贵州、甘肃、青海、湖南、重庆、北京等都采用“三分法”，只有四川采用的是功能性和竞争性、广东采用准公共性和竞争性的“两分法”，实际上这两地缺少的一类是因为其省属国有企业中没有公益保障类国有企业。

    支持“两分法”者提出了一个政策建议，将特定功能类央企也作为商业竞争类央企的子类之一，姑称之为“隐性三分法”。“隐性三分法”分类改革可能被认为会有两方面好处，一是认为给特定功能类企业戴上一个商业竞争类企业的帽子，可以有利于我国企业“走出去”，避免国际上用“竞争性中立”来挤压这类企业国际化经营的空间，二是有助于推动国有企业更好地向西方市场经济体制看齐，尤其是彰显推动垄断行业国有企业改革的决心。但是，基于“三分法”分类思路，公益保障类、特定功能类和商业竞争类这三类企业，各自承担了特定的使命与功能，它们对我国社会经济发展有各自不同的意义，解释其行为与运行机制的理论基础也是不一样的，应当自成一类。十八届三中全会要求，明确不同国有企业的功能类型。根据这一要求，对国有企业功能的界定和分类，应该尽可能地做到准确。既然特定功能类和商业竞争类国有企业在功能上已经存在明显的区别，为什么还硬是要将两类国有企业混为一谈、勉强归为一类呢？如果盲目为了迁就于国际上的制度压力，骤然将我国的绝大多数国有企业冠以商业类国有企业之名，而其中又有相当一部分特定功能性国有企业事实上根本达不到国际上公认的商业性国有企业行为规范，那么，我国国有企业“言行背离”不仅会致使国际声誉受损，而且真正的商业性国有企业也会不被国际上认可。考虑到垄断行业国企改革的困难性，由于已经有了商业竞争类的“名头”，无论是政府监管部门还是这类国有企业自身，有可能会安于现状，最后这种急于求成的做法，有可能导致分类改革流于形式。

    相对于“两分法”的急于求成、欲速不达，“三分法”则更加实事求是、稳妥可行。

    （作者系中国社科院工业经济研究所所长）