新型城镇化制度创新的着力点

    城镇化是现代化的必由之路，是解决三农问题的重要途径，是破除城乡二元结构的重要依托，是推动区域协调发展的有力支撑。在中国这样一个农村人口众多、城乡差异明显、生态环境面临严峻挑战的发展中国家推进新型城镇化，找准制度创新的着力点十分重要。放眼全面深化改革的宏观视野，新型城镇化制度创新的主要目标就是要在全面深化改革中构建起以人为核心的新型城镇化制度体系，为农业转移人口真正进入到城镇更高水平、更具现代文明的生产方式和生活方式中提供制度保障。这一制度创新的重点任务，是建立起有利于破解城乡二元结构的新型工农城乡关系，建立起适应城乡一体化发展的户籍、土地、生态文明、城乡基本公共服务均等化等制度支撑体系。

    推进户籍制度创新的着力点，是要构建农业转移人口在城镇稳定就业和生活的新型户籍制度。改革户籍制度，是要有序推进农业转移人口市民化，实行不同规模城市的差别化落户政策，把有能力、有意愿并长期在城镇务工经商的农民工及其家属逐步转为城镇居民。对未落户的农业转移人口，建立居住证制度。对于小城市、中等城市、大城市和特大城市的户籍管理，要实行区别政策，分步推进。要根据城市规模和布局分步推进，优先解决存量、带动增量。一是要存量优先。当前，被纳入城镇人口统计的2.6亿多农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面平等享受城镇居民的基本公共服务，到2020年之前要解决目前约1.6亿的存量农民工。二是要带动增量，解决从2013年开始的每年新增的农民工问题，2018年之后逐步解决增量的农民工部分。此后，随着制度完善和财力增加，逐步转向以市场为主解决增量问题。

    推进土地制度创新的着力点，是要围绕提高建设用地集约化程度、建立城乡统一土地市场、稳步推进农民宅基地制度改革等，在坚持和完善最严格的耕地保护制度的前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，引导和规范农村集体经营性建设用地入市，完善农村宅基地管理制度，加快推进征地制度改革，健全城乡一体化发展体制机制。赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。一是切实提高城镇建设用地集约化程度。要严控增量，严防死守18亿亩耕地红线，既要保数量，又要保质量，规范土地利用规划，严格计划管控，努力提高占补平衡、实际补充能力和质量。要盘活存量，不能再无节制扩大建设用地。二是建立“同地同权同价”的土地市场。完善农村土地产权体系，健全土地税法，统一城乡利用规划和地价体系，打破地方政府垄断土地市场。在土地权属明确的基础上，进一步赋予农村集体建设用地出让、租赁、入股的土地使用权能，通过与国有土地使用权取得、流转、使用相一致的方式，推动农村集体土地无障碍地进入城乡统一土地市场流转。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。三是要完善宅基地管理制度，促进宅基地的节约集约使用，同时保障宅基地用益物权；要建立健全宅基地退出制度，使宅基地的利用更加合理。四是开展征地制度改革试点，使征地范围得到合理的缩小、土地征收程序更加规范、被征地农民生活水平得到有效提高，国家、集体、个人利益协调同步增长。

    推进生态文明制度创新的着力点，就是要改善生态环境质量，完善推动绿色循环、低碳发展的体制机制，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式。一是在全社会形成崇尚节俭、合理消费、适度消费的理念，逐步形成文明、节约的行为模式。同时，建立健全节约资源重大战略的法规保证途径、经济政策途径、技术创新途径。二是创新城镇生态环境制度，为节能减排提供体制机制保障。切实提高能源利用效率，降低能源消耗和二氧化碳排放强度；高度重视生态安全，扩大森林、湖泊、湿地等绿色生态空间比重，增强水源涵养能力和环境容量；不断改善环境质量，减少主要污染物排放总量，控制开发强度，增强抵御和减缓自然灾害的能力。三是基于资源环境承载能力来建立城市空间的发展布局规划，通过合理确定城市开发边界，提高建成区人口密度，提高资源集约利用，防止特大城市面积过度扩张。四是建设完整的生态基础设施。

    基本公共服务均等化制度创新的着力点，是要统筹城乡协调发展，实现城乡互动互进，构建就业、社保、教育、文化、住房以及信息化等保障制度，使城乡居民同等享受基本公共服务。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，使农业转移人口和城镇居民共建共享城镇现代文明。当前，人民群众关注的基本公共服务问题主要集中在就业、教育、医疗、养老、失业、文化、住房、环境、安全以及基础设施等领域。国家应建立基本住房保障制度，维护公民居住权利，逐步满足城乡居民基本住房需求，实现住有所居；建立健全就业公共服务体系，要实施农民工职业技能提升计划，确保基本就业服务均等化；继续完善社会保障体系，逐步完善和提高医疗、养老、住房公积金，加快实现城乡社会保障一体化；坚持教育优先发展，加大基础教育尤其是农村基础教育投入，逐步实现城乡教育资源配置均等化；建立覆盖城乡居民的基本卫生制度，完善农村医疗卫生服务网络和城市社区卫生服务机构，实现基层医疗卫生服务网络全覆盖；加快信息网络基础设施建设，快速提升信息化网络化水平，填平数字鸿沟，有效促进这些地区的各行业线上线下经营高度融合，同时强化信息化网络化与社会管理结合，共享信息化数字化成果。按照推进基本公共服务均等化和实施主体功能区规划、国家区域发展战略的要求，逐步建立城乡一体化的基本公共服务制度，健全促进区域基本公共服务均等化的体制机制，促进公共服务资源在城乡、区域之间均衡配置，缩小基本公共服务水平差距。

    （作者单位：武汉大学经济与管理学院）