离农与退出：离农农民承包地何去何从

    党的十八届三中全会指出，要使市场在资源配置中起决定性作用，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场，加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利。有序推进离农农民市民化并逐步退出承包地，是推动我国工业化和城镇化良性互动，城镇化和农业现代化相互协调发展，实现离农农民土地财产权的关键环节。截至2012年底，我国农民工总量为26261万人，但84％的农民工希望进城后能定居并保留承包地。离农农民承包地能不能退、愿不愿退、怎么退？这是当前深化制度体系改革中一个经济、社会、心理“三位一体”的热点、难点问题。

离农农民承包地依存关系演进与功能价值变迁

    离农农民承包地能不能退出？取决于其家庭生计对承包地的依赖程度。

    随着工业化、城镇化的深入推进，农民离农程度的提高，离农农民及其家庭对承包地的生计依存关系逐渐从完全依存向半依存、潜在依存、不依存演进。伴随着这种土地依存关系的演进，承包地的功能价值效用悄然变迁，对生计依存和半依存离农农户而言，其承包地依然是家庭生产生活必不可少的生产资料，承载着家庭就业、粮食安全等重任，生产性功能价值起着主导作用；对潜在依存农户而言，虽然生计依存已转向非农领域，承包地的生产功能隐退，但由于非农就业不稳定，收入较低，社会保障水平低且不健全，一旦因经济周期性波动或年老体力衰退等面临非农就业困难而生计窘迫时，承包地仍是“最后一道防线”，土地保障功能占主导地位；对不依存农户而言，在非农领域有较高的稳定性收入或拥有其他替代性社会保障，对承包地既不存在生计性依赖，也不存在保障性依赖，承包地仅是一项财产，土地财产功能彰显，希望通过土地权利争取获得更多的财产收益。

离农农民承包地的价值构成

    离农农民承包地愿不愿退出？取决于承包地的功能价值大小。承包地功能价值包括承包地资源价值、保障价值、财产预期价值和心理价值四个部分。

    承包地资源价值。从承包地所拥有的土地产权看，我国农民的承包权具有集体经济组织土地所有权份额，是准所有权。马克思地租理论认为，土地都存在绝对地租，是土地所有权享有凭借所有权的垄断所取得的地租，是土地所有权在经济上的实现；同时，承包地的自然条件差异形成了级差地租，是承包合约关系的经济价值体现，绝对地租与级差地租之和就是总地租，也是承包地本身具有的资源价值。

    承包地保障价值。承包地是农民最基本的生产生活资料，承担着农民的保障责任，体现着保障价值。我国农民的承包地归属集体经济组织所有，国家不再承担农村公共产品和服务以及农业投入，导致农民的社会保障责任由集体经济组织承担，集体经济组织以所有的土地均等分配给集体经济组织成员的方式来体现对农民承担的保障，形成了承包地的保障价值。事实上，离农农民承包地的土地保障价值主要体现在：第一，基本生活保障价值。部分劳动力离农农户，或老龄人还能耕种土地的全部劳动力离农户，承包地还在继续耕种，提供了这类家庭部分人员的就业和基本生活保障；第二，失业保障价值。离农农民非农就业保障了家庭的基本生活，一旦非农就业机会失去，还可以回到农村耕种承包地，以保障家庭基本生存。第三，农村社会保障国家补助。我国的社会保障和福利是与户籍制度、土地制度紧密联系在一起的。农民作为集体经济组织成员，享有承包地的承包权，在新型农村社会保障体系建立中，也享受着国家对农村社会保障的补助，如新型农村合作医疗保障和新型农村养老保障中国家的补助。转户离农，成员身份的丧失意味着可能失去了这些社会保障的获得权利和渠道。

    承包地预期财产价值。主要体现在以下方面：其一，承包地出租的租金收益，随着农业现代化水平提高，土地集中规模经营边际产出提高，规模经营土地需求上升带来的农地租金上升；其二，惠农补贴收益，当前政府对承包地的种粮补贴、良种补贴、农资综合补贴等收益；其三，工业化、城镇化扩张，土地征用带来的巨额增值及其农民增值分配比例提高预期。

    承包地心理效用价值。包括承包地给农户带来劳动享受、乡情文化、心理安全感等效用的总和。有地“心理踏实”，进可务工经商、退可耕地务农。

离农农民承包地退出的政策建议

    离农农民承包地应以什么途径和方式退出。在当前中国传统农村经济社会瓦解，新的农村经济社会体系尚未建立，离农农民处在“半市民化”状态，承包地存在多重效用价值的情况下，耕地撂荒与农业规模经营受阻并存，坚持和完善农村家庭承包土地制度，建立健全离农农民承包地退出机制需要从促进农业用耕地规模需求与离农农民供给两个方面着手：

    一方面，建立健全耕地经营权市场化流转机制。建立健全耕地经营权流转市场，充分发挥市场在农地资源优化配置中的调节作用，为新型农业生产经营主体（联户经营、专业大户和家庭农场）的进入创造条件，增加农业规模经营对耕地经营的市场需求。在国家支农资金中新增农业规模经营耕地租金补贴专项资金，用于实际从事一定规模新型农业生产经营的主体，促进农业现代化规模经营，提高土地利用效率，保障国家农产品供给安全。

    另一方面，积极探索承包权自愿有偿退出机制。一是优化农业生产补贴制度。要优化农业补贴政策的对象和结构，改革按承包地人均补贴的办法，建立按耕地实际生产经营主体补贴的办法，进一步提高农业补贴政策措施的针对性和有效性。二是分情况针对性建立承包地退出补偿制度。已成为国家公职人员类的离农农民，如公务员、教师等国家供养类离农农民，应无偿强制退出承包地；非国家供养类有劳动能力的离农农民，通过市场化自主就业的，如务工经商等，承包地经营权鼓励自愿市场化退出，承包权退还给集体经济组织的，保留其承包地再包权和增值收益分配权；老年等丧失劳动能力的离农农民，自愿退出承包地承包权的，参照退出地城镇最低生活标准适当给予养老金等退地补偿。

    （作者单位：重庆工商大学）