地方金融要破四道题

    《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确指出：“完善地方政府金融管理体制，强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任。”2012年3月，温州金融综合改革试验区成立，并再次重申“完善地方金融管理体制，防止出现监管真空，防范系统性风险和区域性风险”“建立金融综合改革风险防范机制。“完善地方政府金融管理体制”从规划走向现实。但是从实践来看，地方政府监管权限边界模糊，权责不一致、监管标准不一等状况不容乐观，诸多缺憾尚需改善，四大难题亟待解决。

    其一，统筹协调中央与地方金融权力关系。为发展地方经济，地方政府利用行政权力积极追逐金融资源，容易造成通货膨胀压力、形成金融不良资产，集聚金融风险。为此，国家通过立法（《中国人民银行法》、《商业银行法》等金融基本法律）确定了“一行三会”的垂直管理体制，将金融权力集中于中央，以规避地方政府干预。在相当时期内，金融体制改革成效显著。

    随着金融领域对民间资本的放开，我国逐渐形成了二元金融体系结构。在这一进程中，地方政府一方面对辖区内金融机构实施政治影响，诱导金融行为决策；另一方面直接设立地方性金融机构，并成立专门管理地方金融事务的专门机构，以掌控金融资源。地方政府金融管理职能的日益加强，势必与垂直监管体制出现冲突，集中体现于监管理念、监管标准、监管职能范围等层面。

    统筹协调中央与地方金融权力关系，这是完善地方政府金融管理体制首先需要解决的问题。应以金融安全为核心理念，以金融效率为基本导向，以金融民主公平为重要目标；构建“一行三会”为主导、地方政府为主体的统分结合双层管理体制；建立健全中央与地方衔接协调机制；实施统一监管规则下的地方差异化规定，由以政策为基础的行政性放权转向以宪法和法律为基础的法律性分权，在法治轨道内统筹协调中央与地方金融权力配置。

    其二，平衡兼顾地方政府多重角色利益诉求。地方政府在地方金融领域扮演着多重角色，存在不同利益诉求。既是需求者、发展者角色，又是出资人角色，同时还是监管者角色。化解地方政府多重角色冲突，平衡兼顾多方利益诉求，是完善地方政府金融管理体制的关键。转变政府职能，明确政府与市场边界，实现金融资源配置的市场化，弱化地方政府需求者角色；加强地方性金融机构的内部治理，确保其稳健运行，完善金融国有资产出资人制度，规范地方政府出资人决策；进一步强化地方政府金融监管的责任与意识，建立规范高效的监管职能职责法律体系。

    其三，形成权责明确、权责相称的地方金融管理结构。目前，地方政府金融管理职能分散由地方金融办、中小企业局、商务局等不同机构承担，权限的部门分化势必会影响金融管理职能运作效率。在统一法律框架缺失的情况下，作为地方金融发展统筹机构的地方金融办，也难以协调当地金融资源。而且，从目前已有的政策文件来看，地方政府主要承担维护地方金融稳定、地方金融风险处置等方面的责任，实质监管权较少，权责不对等情况较为明显，这极易造成地方政府处置金融风险时的信息不对称，也易引致地方政府投机主义行为。形成权责明确、权责相称的地方政府金融管理体制，既要强化地方金融办的统筹协调职能，建立同级地方政府部门长效监管合作协调机制；又要适时推进职能明晰、职能整合，理顺金融管理权力的纵横关系，构建权责相称的激励约束机制。

    其四，审慎处理地方金融创新与金融监管的关系。根植于地方的金融创新，为地方金融服务于支持地方经济提供强劲支撑。如典当公司、小贷公司、投资公司等“影子银行”既是地方中小企业融资的重要力量，也是地方政府融资平台的重要资金来源，并成为我国二元金融体制中的重要一角。这些新型金融的资本互通性、机构关联性、行为隐蔽性等特征也使其成为金融风险的重要来源。加之地方金融机构的片面求大、盲目扩张，准金融机构的信息披露不良、内部治理缺失等原因，金融创新本身又带来了非常大的风险。

    加强金融监管势在必行，但过度监管容易异化为不当干预，阻碍金融创新。对待地方金融创新与金融监管，既不能“因噎废食”，也不能“矫枉过正”，而应在二者之间形成一个良性动态循环发展的路径。应完善地方金融监管法律体系，夯实金融监管的法制基础；合理界定地方政府金融管理限度，防止以强制干预代替隐性诱导；把握地方金融创新与金融监管间的动态平衡，将金融创新建立在金融稳定的磐石之上，将金融创新置于全面、规范、合理的监管之下。（作者单位：辽宁大学法学院）