社会组织“松绑”后怎么办

    北京“7·21”水灾已经过去，但在房山区娄子水完全小学，操场上的淤泥和面目全非的塑胶跑道，依然能让人想起水灾当天的景象。

    8月的一天，近百位志愿者义工顶着烈日在这里清理淤泥。娄子水完全小学的马校长说，多亏了义工来帮忙，学校才能不耽误秋天开学。

    义工们是在北京市慈善义工协会组织下赶来的。“等到天气凉下来，我们还会过来开展更多的公益项目。”该协会常务副会长兼秘书长陈志斌告诉记者。

    北京市慈善义工协会是一家典型的实行“双重管理”的民间组织，由北京市社会建设工作办公室主管，并在北京市民政局登记注册。不过，陈志斌强调，北京市社会建设工作办公室只是暂时的主管单位，今后，协会将脱离该办公室而发展为枢纽型社会组织，实现自我管理。

    事实上，近段时间以来，政府部门频频发出信号，社会组织将逐步取消主管单位，改为直接登记。这意味着我国社会组织双重管理体制开始破冰，进入发展新阶段。

    “开放准入是一项重要的改革。”北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍说：“但更重要的是，放开以后怎么办？我国的社会组织无论是发展水平还是监管水平，都还处于初级阶段。促进发展、加强监管，将是系统工程。”

 直接登记是发展趋势

    我国现行的社会组织管理法规，包括《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》。这些法规均要求，社会组织获得“合法身份”，须先获得行业主管部门审批，才能到民政部门申请登记。

    但是，随着公众对专业化社会服务需求的高涨，随着民间社会组织的发展，双重管理的弊端越来越明显。仅以养老服务为例，截至2010年底，我国60周岁以上老年人达到1.78亿，其中失能、半失能老人约3300多万，大体需要养老护理人员1000万人。但目前我国社会化养老机构严重缺乏，专业护理人员更是奇缺。双重管理体制的高门槛，把不少有志于开办养老院的热心人挡在了门外。

    中国社科院荣誉学部委员景天魁表示，过去人们理解的社会福利和社会保障，主要是资金保障，这通过政府发放社会保险金等就能解决。“但社会发展到现在，对专业化服务的需求急剧增加。这就需要开放准入，大力发展社会组织，特别是养老、慈善等服务型社会组织。”

    据民政部统计，目前我国仅有46万个社会组织拥有合法注册身份，缺乏正式身份的则达到数百万个。要求打破体制束缚的呼声越来越高。

    对此，各级政府发出了积极信号。

    2011年11月，广东省民政厅提出，从2012年7月1日起，除特别规定、特殊领域外，将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，社会组织直接向民政部门申请成立。

    2011年12月，民政部部长李立国在全国民政工作会议上表示，支持有条件的地方将社会组织业务主管单位改为业务指导单位，推行公益慈善、社会福利、社会服务等社会组织直接向民政部门申请登记，并会同有关部门依法监管。

    今年1月，北京市也提出将研究推动社会组织业务主管单位向指导单位转变，工商经济类、公益慈善类、社会福利类和社会服务类四类社会组织，无需再找主管单位，直接向民政部门申请成立。

    另据了解，与社会组织管理有关的三个行政法规的修改，已经列入了计划。

    “降低社会组织的准入门槛，是大势所趋。”中国社科院研究生院社会工作硕士教育中心主任赵一红告诉记者。

 培育扶持是政府责任

    随着政策层面的逐步放开，获得正式身份的社会组织将不断增加。

    “在不远的将来，社会组织登记注册将变得很容易。但注册完了之后怎么办？怎么发展经营？这可能是更重要的问题。”陈志斌说。

    目前来看，我国社会组织的发展水平还很低，专业化程度也不高，从业者鱼龙混杂。经常参加行业会议的陈志斌不时会感到尴尬：“因为同行们在一起开会，可能各种人都有，带着各自不同的目的。但真正关心公益、有志于公益事业的人反而不多。”

    就国际经验来看，不少大型社会组织都开办了自己的经济实体。陈志斌表示，我国的社会组织不能只满足于向社会伸手要钱做项目，也应当学习国际经验。他透露，北京市慈善义工协会正在筹备建设自己的超市、幼儿园等实体，目的是实现“自我造血”。

    “我们要变‘伸手要’为‘自己造。’”陈志斌强调，“作为非赢利组织，社会组织并不是不能有利润，只是不能将利润用于分红。在条件允许的情况下开办一些实体，在运营中发展自己，然后将利润用于公益事业，这是很好的思路。”

    金锦萍则表示，数量增多之后，社会组织会呈现“有生有死”的局面，“这些就像办企业一样是正常规律”。但她同时认为，要尽量避免由于主观上的原因，导致社会组织生下来长不大。所以，政府有责任进行扶持和培育，推动社会组织健康发展。

    一方面，政府可以通过给予资金支持、税收优惠和采购公共服务等方式对社会组织进行扶持。另一方面，政府也可以通过出台示范文本、指导意见等方式，柔性地引导社会组织向良性方向发展。

 开放准入须加强监管

    放开直接登记之后，随着社会组织数量的增多，会不会又出现类似“郭美美”的事件，甚至违规违法行为？这是不少专家学者的担忧，也是社会公众关切的问题。

    实际上，除了束缚社会组织的发展，现行双重管理体制屡遭诟病的另一点原因是“重登记、轻管理”。也就是说，公权力在社会组织的设立阶段干涉过多，一旦设立，对于社会组织的监管却又过于宽松。这是一些社会组织和慈善机构不断“出事”的重要原因。

    金锦萍分析说，按照现行法规，社会组织的登记管理机关享有对违法行为进行查处的权力，而业务主管单位只是协助、配合登记管理机关行使这一权力。后者没有明确的法律授权，自然会抱着“多一事不如少一事”的态度；而前者虽有查处权，但由于人员力量薄弱，主要精力放在登记、年检等事务上，无暇顾及对社会组织的日常监管。

    专家指出，双重管理看似严格，却存在监管的缺位。所以，登记环节的放开，必须辅之以有效的监管。否则，监管缺位引发一些负面事件之后，可能又会“回潮”走上双重管理的老路，这对于社会组织的发展不是好事。

    金锦萍认为，加强对社会组织的监管是一个系统性工程。“一是要通过立法明确监管机关的权限、具体的法律程序和执法措施。二是通过设立良好的内部治理结构，实现内部监督。三是通过一系列规范实现行业自律，维护行业共同的价值。最后，还要通过有效的信息公开制度，让全社会和新闻媒体来共同监督。”（本报记者 王逸吟 龚亮）