法治是推进城市更新的“正解”

  【资政场】 

  经过几十年的建设与发展，城市存量房屋（社区）“老龄化”问题日益显现，“城市更新”应运而生。随着时代发展，“更新”的对象及目标正在变得多维，从单一环境改善，到如今经济社会环境全面提升；从旧区改造、“城中村”治理，到如今焕活滨水空间、蝶变老工业基地……城市更新正在整体性规模更新和渐进式微更新两个维度上全面展开，推动我国城市发展从外延扩张向内涵提升转变。另一方面，城市更新必然涉及已有空间利益的重新划分，可能会因居民诉求得不到满足、居民权利边界不清晰等问题，导致推进缓慢甚至遇到阻滞，诸如加装电梯过程中底楼居民的异议，小区绿化带改造成停车位过程中部分居民的反对等。最高法曾公布一批加装电梯典型案例，从中可看出问题的复杂性。这种复杂性一方面来源于城市居民住房空间权利诉求的复杂与多元，另一方面来自城市空间格局的固化及其对居民生活习惯的影响。

  如何解决这些问题是推进城市更新的“必答题”。而“法治”无疑是这道题的“正解”。

政府搭建平台，各方共同参与

  随着城市更新力度加大，各方利益交织也愈显复杂。有关部门可以考虑针对城市更新的具体项目搭建“平台”，引导业主、企业、居委会等利益相关者共同参与，形成资金、信息等各类资源在平台上流转交互的局面。各方主体亦可在平台共商共议，表达诉求。有关部门可同时运用信息技术配套建设数字化平台，实现线下线上“双平台”运行格局，从而大大提高透明度和工作效率。城市更新的利益相关各方可通过手机等终端及时了解信息，提出意见。还可以运用人工智能技术在数字化平台上设置居民与政府、居委会、企业等各方的“数字会议室”，实现足不出户，共商“家”事。

保障居民基本权利，实现利益平衡

  城市更新的目的是优化居住环境、提升居住体验，从而进一步完善保障居民的居住权利。由于利益的多层次性与内涵的复杂性，立法应对居民在城市更新过程中的权利进行详细梳理，将保障对象按“基本权利—权利—利益”层次化处理。应区分“权利”和“利益”，将权利中的基本权利作为必须予以保障的优先对象。基本权利是指宪法或基本法律规定的关乎人的基本生存和发展的权利。这也要求政府部门做好城市更新过程中暂时生活困顿者的基本生活保障。其他权利或利益则可按已有条件尽量满足，如确实无法满足，则可以用其他方式予以补偿。但无论是权利还是利益，其内容会随法律规范以及人们的观念变动而变动，此时，有关部门应及时作出调整，以确保符合法治原则前提下的利益平衡。

促进资源合理分配，公众有效参与

  毋庸置疑，即使在市场化条件下，政府依然对城市更新等事务具有较大的支配力和影响力，主要体现在空间规划、权利界分、资金使用等方面。近年来城市更新的巨大成就离不开政府“有形之手”的推动。因此，立法的一个重要目标是保障政府更加合理有效地分配资源从而推进城市更新；另一方面如何促使政府公平合理地行使其权力，尽量减少权力误用也是立法的最重要使命和法治的基本要求。即立法在为政府赋权的同时，也应设定权力行使的过程“参数”，如对城市更新中的各方权利进行分配时的听证程序，资金使用全过程的公开等。

  同时，亦应重视公众的有效参与。一方面公众参与城市更新是市场化法治化路径的基本要求，另一方面也是城市更新顺利开展的必然需要。只有公众积极参与了各个环节，理解每个步骤的意义，才能形成对最终结果的衷心认同和诚意接受。公众参与的主要方式是：知情、表达和决策。立法在赋予公众上述权利的同时，应明确区分与某一城市更新项目利益攸关的居民和乐于了解情况并进行监督的其他市民，赋予各自不同的实体权利和行权程序，实现平等但有区别的赋权，从而保证公众参与效率。

以多元解纷机制有效化解争议

  传统民事争议解决以民事诉讼和调解为主要方式。城市更新中行政权力介入社区居民基本权利（利益）形成“行民交错”格局，由此决定了传统解决方法恐难胜任城市更新纠纷解决重担。一方面民事程序复杂冗长，难以适应城市更新的快节奏；另一方面，民事争议解决机制难以对行政权力作出有效调处，因此行政权力直接作用的行政调解和行政裁决宜作为城市更新争议解决的主要方案。同时发挥民事调解和民事简易程序的作用，解决一些相对简单的利益纠纷。还可充分发挥地方立法权，如在上海自由贸易区，海南自贸港等地区试点运用“临时仲裁”等简便程序，从而更大限度提升效率。

  城市更新是推动城市发展的重要动力，是完善城市空间结构、提升城市功能层级的有效途径。在法治的轨道上推进城市更新，是这一事业行稳致远的有效保障，更是“人民城市”理念的生动实践。

  （作者：李磊，系上海对外经贸大学法学院副教授）