以法治方式提升生物多样性治理能力

  【学思践悟】  

  生物多样性关系人类福祉，是人类赖以生存和发展的重要基础。纵观全球，当前生物多样性正以人类历史上最快速度下降，在代际层面对人类的存续和发展构成严重威胁，国际社会正处于保护生物多样性、实现可持续发展的关键节点。中国拥有世界最全面的生态系统类型，这决定了生物多样性保护工作的复杂性和艰巨性。在习近平生态文明思想指引下，我国积极推进生态文明建设和生物多样性保护，通过建立以国家公园为主体的自然保护地体系，实施生物多样性保护重大工程，实施最严格执法监管等，不断推进生物多样性保护与时俱进、创新发展，取得显著成效，走出了一条中国特色生物多样性保护之路。在全面依法治国的背景下，以法治思维和法治方式进一步提升生物多样性治理能力，是健全我国生态环境治理体系，建设人与自然和谐共生的中国式现代化的重要议题。

进一步完善法律法规体系

  习近平总书记指出：“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。”建章立制是建设生态文明、保护生物多样性的基础性关键性工作。现阶段我国生态环境保护面临的种种问题，多与立法不完备、执法缺位、监督不力等密切相关。目前，我国已经初步建立了生物多样性保护法律体系，现行立法在生物多样性保护与可持续利用方面也发挥了重要作用，但仍需要在此基础上不断建立健全法律法规体系，为生物多样性保护和治理提供制度保障。

  做好顶层布局，构建整体、系统的生物多样性法律法规体系。目前，我国尚无针对生物多样性保护的专门立法，现有立法区分不同类型的保护对象进行分别规制，有关生物多样性保护的原则与制度散见其中。此种立法模式，只关注生物多样性保护的某个方面，整体性、系统性不足，不仅会导致法律之间相互冲突、各领域法律法规难以有效衔接，还容易出现立法空白，无法形成生物多样性治理的法治合力。当务之急是通过制定一部综合性的生物多样性保护法，对各领域法律法规进行统筹协调，确保法律体系的协调性和一致性，并兼顾生物多样性保护与经济开发利用之间的平衡。

  梳理评估现有生物多样性保护相关法律法规，进一步完善重要生态系统、重要生态空间法律保护制度。开展生物多样性保护法治建设成效评估和空缺分析，加快启动农业、渔业、生物安全、生物遗传资源获取与惠益分享等领域的法律法规制定修订工作，积极推进野生动植物及其栖息地保护以及湿地、森林、草原、海洋等重要生态系统保护相关立法修法工作。在重要生态空间法律保护方面，应尽快出台专门针对生态保护红线管理的法律法规。“落实生态保护红线管理制度”是党的二十届三中全会提出的明确要求。生态保护红线是国土空间规划的关键管控边界，覆盖全国重要生态空间，跨度广泛，仅依赖政策性文件进行规范，易导致不同区域的生态保护红线制度内容不一、相互冲突。对此，需要制定专门法律，明确生态保护红线的划定标准、审批及调整程序、监管责任等关键要素，指引各地按照统一程序和标准划定红线区域，以有效管控重要生态空间，保障生态功能不减弱、面积不缩减、性质不改变。

提高执法与监管力度

  习近平总书记指出，用最严格制度最严密法治保护生态环境，加快制度创新，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。执法监督工作彻底与否，决定了我国生物多样性保护工作的成效。为提升执法监督总体水平，确保生物多样性保护工作的持续性和有效性，可以从建立完善执法监管长效机制、强化中央生态环境保护督察制度等多方面综合施策。

  完善生物多样性保护执法监管长效机制。建立健全与生物多样性执法保护相关的法律法规体系，清晰设定生物多样性保护的法律标准，严格规范执法程序，明确界定违法行为以及相应法律责任，避免出现弹性执法和无法可依等情形，为执法工作提供法律依据与实操指导。建立科学的执法评估体系，对执法活动程序是否合法、处罚是否准确、效果是否达标等进行科学评估与量化评价，形成专门评估报告后，及时反馈到执法部门，用于指导并优化执法实践活动。将常态化监督作为执法监管长效机制的核心，明确建立专项检查、定期巡查、随机抽查等多种方式方法，增加执法活动的透明度和覆盖面，提升执法效果，保证执法活动的持续性与稳定性。

  加大中央生态环境保护督察力度。坚持依法、科学、精准原则，深入推进中央生态环境保护督察，建立生态环境保护督察制度体系，使督察有章可循。坚持问题导向，以中央关心、社会关注、群众关切的问题为重点，聚焦具有普遍性、舆论反映强烈的突出问题。从源头上督察，尊重生态环境保护客观规律，统筹推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，将发现问题和解决问题无缝对接，妥善处理好集中督察与督察常态化的关系。

加强生物多样性监测与评估

  全面调查、监测和准确评估，是提升生物多样性治理实效的重要前提。监测和评估工作有助于洞悉我国生物多样性的整体面貌和分布规律，为保护、管理与决策提供科学依据。面对生物多样性保护的复杂性和长期性挑战，我国在该领域工作仍面临诸多难题。应在法治轨道上完善生物多样性评估体系，提高调查监测水平，建立健全资金投入机制。

  全面提高生物多样性调查监测水平。一方面，通过加强技术创新与方法提升，建立完善的生物多样性调查监测技术标准体系，从而推动调查监测工作的法治化、标准化、规范化进程；另一方面，在深入分析现有生物多样性调查空缺的基础上，针对性地开展补充调查，特别是要全面推进生物多样性保护优先区域以及黄河、长江等重点区域生态系统的深入调查。对于重点物种和重要生物遗传资源，将定期调查与常态化监测有机结合，并依据调查成果及时编制或更新相关保护名录。

  完善生物多样性评估体系。定期对全国生态系统、重点生物物种及重要生物遗传资源的分布格局、保护现状进行全面评估，发布全国生物多样性综合评估报告。根据生态保护监管实际情况，开展重点区域生物多样性状况及动态评估，全面掌握生态系统质量和功能的变化情况，以及重要生物物种及其栖息地保护成效等。在国家对重大水利水电、交通运输、矿产资源等工程开发项目的环境影响评价工作中，必须严格按照相关立法、技术规范以及标准等开展生物多样性影响评价，进行事前事中事后全过程监管，并提出具体的保护和修复方案。

  （作者：陈晶，系中国人民公安大学副教授）