增强集体林业发展活力

  【绿色低碳发展•大家谈】  

  党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。必须完善生态文明制度体系，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，积极应对气候变化，加快完善落实绿水青山就是金山银山理念的体制机制。我国有集体林地25.68亿亩，占林地总面积的60%，分布在2600多个县，涉及1亿多农户。集体林是提升碳汇的重要载体，也是维护生态安全的重要基础，更是实现乡村振兴的重要资源。40多年来，围绕稳定、完善集体林权制度，我国不断推进改革探索，取得了阶段性成效。

提出林改“四问”，开启改革探索历程

  1981年，国家出台以“稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制”为主要内容的林业“三定”政策，农民拥有了集体林地承包经营权。

  2002年，针对福建是林业大省、广大林农却守着“金山银山”过穷日子的状况，时任福建省省长的习近平同志紧紧抓住“山要怎么分”“树要怎么砍”“钱从哪里来”“单家独户怎么办”的林改“四问”，在全国率先谋划实施了集体林改。2008年，中共中央、国务院印发《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，提出明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权等主要任务，集体林改就此在全国推开。

  2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，为开展经营权流转、深化土地制度改革提供了制度基础，并逐步形成农地所有权、承包权和经营权“三权分置”的局面。各地开展形式多样的实践探索，赋予集体林地经营权多种权能，促进集体林权流转，发展林业适度规模经营。

  森林和林木从栽植、培育到成熟需要十几年甚至几十年，在这漫长的过程中，其所有权同林地经营权很难分离开来，林地经营权分割和流转交易存在非便利性，加之林权具有较强的外部性、排他性和有限性，放活林地经营权、引导适度规模经营、提高集体林综合效益的改革预期尚未完全达到。2021年，习近平总书记在福建三明考察时指出，三明集体林权制度改革探索很有意义，要坚持正确改革方向，尊重群众首创精神，积极稳妥推进集体林权制度创新，探索完善生态产品价值实现机制，力争实现新的突破。这为深化集体林改指明了方向，提供了根本遵循。

  2023年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化集体林权制度改革方案》，增强集体林业发展活力、推动山区林区共同富裕，改革向纵深推进。

实现规模效益，放活集体林地经营

  我国林业发展已逐步从粗放式经营向精细化管理和向林地要效益转变。原有的家庭承包经营由于林地规模小与碎片化，大大制约了林业规模化生产和高质量发展。放活林地经营权，有助于推进林地适度集中经营，实现规模效益，提高农户收益。而对于林权四至不清、林地碎片化等历史遗留问题，在巩固和完善农村基本经营制度、保持集体林地承包关系长久不变的基础上，应坚持大稳定、小调整，明晰村、组山界，淡化农户之间的山界，以便于整村、整组高效流转，减少因个别林权纠纷而影响整体运作。

  安徽省宁国市充分尊重基层组织和林农首创精神，坚持承包权微调、经营权灵活调整，开展“小山变大山”改革。在山核桃主产区，采用成片托管、交互托管、零星赎买、等价交换、差价交换等形式，实现以村民组为单位的整组山场置换，将零散“小山”换成连片“大山”，实现减少地块、整合连片的目的。同时，积极放活集体林地经营权，推动山核桃林地集约化整合、规模化经营，提高经营效率，从产业最底层实现变革，为产业振兴注入新活力，保障了林农切身利益。

细化政策法规，推进森林分类经营

  我国在1995年正式提出森林分类经营的改革，按照森林主要用途的不同，采取不同的经营管理制度，对公益林给予生态补偿，允许商品林市场化经营并给予扶持。

  笔者认为，实践中，森林分类经营管理在依法推进的同时，还需要进一步细化法规和政策配套跟进。例如，合理优化公益林中集体林的比例，落实森林法关于自然保护区外公益林只能进行抚育、更新和低质低效林改造性质的采伐的规定，提高公益林间伐计划在年度采伐计划中的比重等。同时，积极开展林木采伐“放管服”改革，取消人工商品林主伐年龄限制，明确人工公益林更新条件，落实林木采伐告知承诺方式审批，林木采伐许可证发放权限赋权到乡镇，方便群众办理采伐许可证。

  此外，建议按照现代林业经营要求，优化有关林木采伐技术规程。在这方面，福建省三明市持续推进森林分类经营和可持续经营，沙县区对规模流转的毛竹林进行分类经营，实施森林质量精准提升行动和重点区域林相改善行动，对高山远山的退化毛竹林、低效毛竹林进行复壮、丰产、改造、提升，发展成优质高效的材用竹林；同时，对适合发展竹林林下经济的，规划建设一批林下生态种养基地和笋用竹林示范基地，大大提高了林地综合利用率和经济效益。

培育壮大林产，实现“富美”有机统一

  提高集体林经济价值，是盘活集体林地、推动山区林区共同富裕的关键，需统筹协调森林的生态功能和经济利益。

  一方面，高质量发展林业生产，增加林业生态产品市场供给。为此，要激发林业经营主体市场活力，培育壮大林业产业，推动林业产业“以二促一带三”融合发展；同时，加强森林立体经营管理，因山因林因地域制宜，依法利用公益林等林下资源、林间空地、林缘林地，创新林业产业业态，发展“林业产业+”，与休闲文化旅游、健康养生、体验科普、林下种养业等结合，不断拓展林业产业链，实现生态溢价。

  另一方面，推动林业生态产品价值实现，增强林业发展内在造血能力。为此，要在明晰森林资源资产产权的基础上，开展森林资源生态功能价值核算，突破传统财政转移支付对森林保护实施生态补偿的单一模式，拓宽森林生态产品价值市场化实现的有效模式和实施路径，积极适用《生态保护补偿条例》规定，建立健全碳汇权益市场交易机制，引导社会资金建立市场化运作的生态保护补偿基金。浙江省丽水市2023年发布了《森林碳汇丽水行动方案（2022-2025年）》，积极拓展林业生态产品价值实现渠道，巩固森林碳汇能力，提升森林碳汇增量，通过森林碳储量认证赋权、激活市场渠道、创新金融机制，推动森林碳汇价值转化，为实现生态美、百姓富的有机统一提供了政策支持。 

  （作者：谷亚晴，系安徽省中国特色社会主义理论体系研究中心省委党校研究基地研究员、中共安徽省委党校〔安徽行政学院〕教授）