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【世界教育之窗】
当今世界格局处于动荡变革期，随着全球新一轮科技革命和产业变革的加速演进，传统强国针对新兴大国的竞争博弈更趋激烈。高精尖科技人才特别是STEM（科学、技术、工程和数学）人才的“争夺”成为竞争博弈的焦点，也成为决定国家竞争力、经济科技发展水平和国家安全的关键变量。当前，美国科技创新领域发展正面临着STEM人才匮乏的重大挑战。作为全球科创主要策源地，美国为跟上创新发展需要与前沿技术快速变革的步伐，不断着力强化外引内培、留住用活人才策略，试图在人才争夺战中稳住既有地位。
Ⅰ.STEM人才短缺危机引发美朝野严重关切
STEM是科学（Science）、技术（Technology）、工程（Engineering）、数学（Mathematics）四门专业的简称，STEM人才主要指从事STEM领域职业或拥有STEM专业学位的人才，核心职业覆盖计算机科学家、数学家、生命和物理科学家以及工程师等。
目前，美国STEM后备人才严重匮乏，技术岗位的高需求与STEM人才的低供给之间的矛盾日益突出。2023年7月，美国半导体行业协会（SIA）与牛津经济研究院共同发布《评估和解决美国半导体行业面临的劳动力市场差距》。报告显示，美国半导体产业人才在供给总量上严重不足，科学、技术、工程和数学专业的毕业生也存在大量缺口。预计到2030年年底，美国将新增385万个技术领域的工作岗位，其中140万个工作岗位将无人胜任。此外，美国的科学与工程（S&E）行业严重依赖海外人才。根据美国国防分析研究所发布的《外国STEM人才对美国经济的影响》报告，2018年外国STEM劳动力占美国整体STEM劳动力的28%～30%。而且“美国社区调查”的数据显示，在2017年从事美国STEM职业的个人中，获得博士学位的外国人才（17%）多于本土人才（9%）。大量海外STEM人员在美国公司、实验室和学术机构从事创新活动，为美国的发展作出了突出贡献。尽管如此，美方却始终担心他们可能对商业秘密、国家安全和美国战略利益产生不利影响。尤其是来自一些新兴大国的STEM博士生，随着自己国家的发展空间和前景越来越好，他们学成之后继续留在美国的比例越来越低。
“美国正在失去科技创新人才优势”成为从美国商界到政界的普遍呼声。面对STEM人才的匮乏，尤其是本土STEM人才严重不足，美国表现出严重焦虑。为解决STEM人才短缺的燃眉之急，进一步提升美国的科技人才竞争力，拜登政府接连出台了一系列与人才改革相关的政策法案，尤其重视STEM人才对美国繁荣与竞争力的作用。自《无尽前沿法案》以来，美国政府连续颁布了《2021年美国创新和竞争法案》《2022年美国竞争法案》《2022年芯片与科学法案》等多部法案，意在塑造半导体、先进制造、人工智能、生物技术、量子信息科学等新兴科技领域的产业分布新格局。这些法案以立法的形式保护本国科技产业，吸引科技产业加大对美国的投资，多方面为科技人才的发展提供优越条件，比如充足的研究经费、世界一流的设施、良好的知识产权保护环境、优质的工作机会等，使美国成为全球STEM人才留学和就业的首选目的地之一。
Ⅱ.吸引、培育、留住人才的举措
政府是解决STEM人才短缺问题的关键推动力量。为抢抓新一轮科技革命和产业变革机遇，美国政府以“内培外引”的策略，从移民政策、财政投入、资源配置等多个层面采取措施促进人才合理布局。
政府通过行政手段改革移民政策，虹吸全球高科技人才。美国是全球第一人才引进大国，具有强大持久的不对称优势。拜登政府上台后，为扫除特朗普执政时期人才引进体制机制的积弊，更新了一系列移民签证政策。首先，将22个新的研究领域纳入STEM可选实践培训（OPT）计划。该计划允许在某些STEM领域拥有F-1签证的学生在获得学士、硕士和博士学位后，留在美国继续进行长达36个月的学术实践培训，大幅降低了外国人才留美就业的难度。其次，将STEM领域的相关人才（尤其是博士）纳入可申请O-1签证的范围，并且将根据其行业特性进行灵活审批。美国O-1非移民签证适用于在科学、教育、体育、艺术或影视行业具有非凡才能的人，现放宽对STEM人才的申请限制并降低其审案标准，更有利于相关企业吸纳所需科技人才。再次，STEM领域人才可以在无雇主的情况下，通过美国国家利益豁免移民项目申请绿卡。以往，美国《移民和国籍法》规定，有特殊能力的人或拥有高等学位的专业人员需要通过雇主提交移民申请。新规则下，美国移民局不再要求人才出具工作邀请并大幅缩短其申请入籍的排期。
多维参与强化资源层面的投入，完善STEM生态系统。全球科技竞争新形势下，为转化海外人才优势，激发本土人才活力，美国在全方位优化STEM人才培养路径。
第一，不断增加STEM人才专项资金，建立STEM教育多样化资源投入渠道。《2021年美国创新和竞争法案》提出，联邦政府在未来5年内为法案中的相关措施提供2500亿美元资金，其中82.3亿美元与促进STEM教育相关。政府向高等院校、高等教育机构提供补助金，以解决STEM人才缺口问题。《2022年芯片与科学法案》也明确，美国投资130亿美元培养STEM劳动力，并发展农村STEM教育。除政府财政投入外，企业、基金会等社会组织也为STEM人才提供差异性资金和资源支持。如特斯拉首席执行官埃隆·马斯克于2023年12月13日宣布捐赠1亿美元，计划在美国得克萨斯州奥斯汀建立一所注重STEM教育的中小学，并最终建立一所大学，用来培养STEM人才。
第二，聚焦重点产业领域人才队伍建设，积极优化STEM教育资源配置。2022年12月12日，美国白宫科技政策办公室启动变革科学、技术、工程、数学和医学（STEMM）生态系统的国家愿景，呼吁美国科技领域采取大胆一致的行动，协调“政产学研用”全创新链条资源，全力为学生、教师、工人、社会团体等提供全面且终身的STEMM教育支持，塑造美国在半导体、量子信息技术、清洁能源和太空等国家战略必争领域的绝对优势地位。
第三，发挥学术团体、智库和企业对促进STEM教育发展的积极作用，构建覆盖面广、指标合理的STEM教育质量监测体系。2023年，美国科学促进会（AAAS）成立了第一个跨领域、多学科、重交叉的工作组。该工作组既包括学术界顶尖科学家，也包含行业企业、普通教师，专注于STEMM领域的人才发展。此外，企业还通过与高校协作，提供丰富的STEM培训实践，来满足当前产业的劳动力需求。同时，美国开展面向整个科技生态系统的问责制行动，提升STEMM生态系统建设成效。政府制定实现STEMM公平的共同指标，收集、分析和公布实现共同目标的进展数据，在整个STEMM生态系统中开展一致评估。通过评估，采取协调措施，建立更为公平、优化的STEMM生态系统。
利用“胡萝卜加大棒”的人才政策工具，维持STEM人才竞争优势。在人才争夺战中，引进人才是开始，留住人才才是关键的“最后一公里”。美国一方面全力吸纳海外人才，另一方面也试图在开放人才生态和维护所谓国家安全之间取得平衡，加筑关键领域人才流动“封锁链”。首先，在保持人才引进开放的同时，美国采取更加精准的“科技风险”控制措施，加强对学术机构、实验室和产业的研究“安全”管理，试图迫使科技人才站队美国。根据《2022年芯片与科学法案》中的“护栏”条款和“研究安全”条款，美国明令禁止联邦研究机构人员加入“外国人才招聘计划”，严禁受资助者参与所谓恶意的外国人才招募计划。具体而言，受聘于特定国家人才计划的人员，将被剥夺申请美联邦研究经费的资格。其次，进一步关注少数STEM人才群体，营造所谓公平、安全和可靠的职业发展环境，支持拥有既定科学、技术、工程和数学能力建设计划的教育机构。最后，建立美式政治正确的积极和包容的反骚扰组织文化和环境，根除课堂、实验室和科研场所中的偏见、歧视和骚扰问题，通过推动资本流向边缘化社区的企业家和企业，打击不公平对待女性和有色人种现象。
Ⅲ.人才制度优势间的竞争
科技创新领域的国家竞争最终体现在人才的竞争，而人才竞争的核心是人才制度竞争。优渥的待遇固然是吸引卓越人才的基本条件，但更为关键的是相对稳定的制度与环境。美国作为头号科技强国，过往一直是高精尖科技人才的聚集地，其此前一段时间的人才制度优势不可小觑。回望过往，美国人才发展史就是一部集聚人才、培养人才、壮大人才的制度构建史。美国不断修订的《移民法》、完善的非移民签证政策、宽松灵活的留学政策以及STEM人才培养支持机制等，构成了其较有吸引力的人才制度体系，为美国科技与经济发展提供了高质量的人力资源，保障了美国在经济、科技等领域的世界领先地位。美国人才战略的成功经验说明，塑造人才国际竞争的比较优势，需要完善人才发展的体制机制建设，为STEM人才建设提供强有力的制度保障。
党的十八大以来，党中央作出人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源的重大判断，作出全方位培养、引进、使用人才的重大部署，推动新时代人才工作取得历史性成就、发生历史性变革。推动新时代人才强国战略的路径方法是深化人才发展体制机制改革，要“把我国制度优势转化为人才优势、科技竞争优势，加快形成有利于人才成长的培养机制、有利于人尽其才的使用机制、有利于人才各展其能的激励机制、有利于人才脱颖而出的竞争机制，把人才从科研管理的各种形式主义、官僚主义的束缚中解放出来”。未来一段时间，是中国加快建设世界重要人才中心和创新高地的关键期，只有推动各类人才创新发展，尤其是STEM人才的发展，形成和优化具有中国特色、国际竞争力的人才发展制度体系，为保障创新驱动发展和高水平科技自立自强提供人才制度支撑，才能让人才优势转化为无可比拟的创新发展优势。
（作者：卓泽林，系华南师范大学国际与比较教育研究所所长，广东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员，本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“新形势下全面提高人才自主培养质量研究”〔23JZD045〕研究成果）
