23条立法科学统筹香港发展和安全

  3月19日，香港特区立法会全票通过《维护国家安全条例》。香港特区高质量、高效率完成23条立法，标志着香港特区维护国家安全的法律制度和执行机制更加系统化、周密化，科学合理的国家安全执法与司法制度得以健全。23条立法遵循“一国两制”方针政策和新时代治港方略，科学统筹香港发展与安全，以安全保障和促进发展，体现了“爱国者治港”原则下香港特区管治体系的贤能品质和法治理性。

履行宪制责任 走好香港国安立法的关键一步

  23条立法是香港特区在“一国两制”框架下应当承担的重大宪制责任，是“一国两制”制度体系建设要求下的综合性立法。

  其一，香港基本法第23条明确规定香港本地自行立法的职责和义务，但由于种种政治与社会原因，这一立法一直未能完成，导致香港特区国家安全法律漏洞一直存在并产生持续的危害性；其二，2020年5月28日，《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》表决通过，进一步明确了香港特区的相关宪制责任，并确认香港国安法不取代本地立法，从而赋予了香港特区完成23条立法及综合性回应国安风险的更全面的职责；其三，香港国安法是基于宪法、香港基本法和全国人大会议决定而制定的全国性立法，经列入香港基本法附件三而成为香港特区维护国家安全法律制度的基本法律，但未能覆盖香港基本法第23条全部罪名，客观上需要香港本地23条立法进行衔接、补充和本地化；其四，全国人大常委会于2022年12月30日通过的关于香港国安法第十四条和第四十七条的解释涉及香港国安管辖权体系中行政长官、特区国安委、司法机构等宪制性角色的确认和细化，23条立法需要加以回应和衔接；其五，香港面临新的国安风险、形势需要回应。

  此次23条立法是在新时代“一国两制”完整清晰的宪制秩序和国安风险科学判断条件下进行的重大地方制度建设，是香港国安立法的又一里程碑，也是香港由治及兴、谱写发展新篇章的制度里程碑。

凝聚最大共识 以安全保障可持续发展

  23条立法之科学性体现在“统筹发展和安全”的思维与方法。安全与发展是辩证统一的关系，安全是发展的前提和基础，没有安全制度保障的发展就不是法治条件下的发展，更不是可持续的发展，同时发展是安全的目标和方向，只有在可持续发展中才能更好实现人民的自由和福祉，也才有更高质量、更可持续的安全。

  香港回归以来，发展利益得到较好的制度保障与实现，但由于2003年23条立法受挫及香港本土极端势力和外部干预势力的勾结，香港始终面临着民主失序、法治动摇和外部干预的叠加风险，并在2019年“修例风波”中达到巅峰。

  面对香港“一国两制”制度体系受到威胁，中央审时度势，坚定承担起根本立法者和最终责任人的全面管治责任，制定香港国安法，完善香港特区选举制度，完成区议会制度改革，深入推行“爱国者治港”相关政策和价值观教育，推动香港实现了从由乱到治走向由治及兴的治理转变。只有在上述国家安全法律制度的保障以及体现“爱国者治港”根本原则的特区政府、立法会、区议会与香港社会的支持下，23条立法才能凝聚起强大的社会共识并顺利完成。

  在中央全面管治权的积极作用下，先进行自上而下的国家安全制度基础性构造，再进行特区自治权范畴有关选举和治理的“爱国者治港”制度建设与管治队伍建设，并进一步凝聚香港社会政治基础的理解与支持，23条立法之准备和实现充分展现了“统筹发展和安全”的政治艺术和立法理性。这类在国家安全制度上顶层谋划、依法推进、民主协商、社会沟通与规范整合的一系列治理步骤及其完成，彰显了“一国两制”制度体系的内在有机统一性以及“统筹发展和安全”科学方法的深刻智慧理性。

保持香港独特地位和优势 确保“一国两制”事业行稳致远

  统筹发展和安全，还体现在本次23条立法有关国家安全概念的统一性、具体制度模式的差异性以及对“一国两制”方针最高原则、香港人权与法治标准、自由营商环境的有机整合与规范协调上。

  条例载明，“一国两制”方针的最高原则是国家主权、安全与发展利益，以此作为立法指导思想和规范遵循。这里的“最高原则”论述来自于习近平主席在庆祝香港回归祖国25周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼上的重要讲话。这一最高原则，从其内在规范要素看，同时包含了“主权、安全”和“发展利益”，所体现的正是“统筹发展和安全”。此外，条例也明确了安全立法必须保障香港既有的人权标准，并符合法治要求。在23条立法保障下，香港会更加安全，居民的自由权利会更有法治保障。

  条例清晰规定了统一的国家安全概念，即“国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力”。这表明在“一国两制”框架下，国家安全本质上属于中央事权和国家事务，其内涵与本质不容割裂，且需要符合总体国家安全观。

  在23条立法的咨询文件以及最终的条例文本中可以看到，香港特区维护国家安全立法在具体制度模式上高度尊重了“两制”差异，比较并纳入了大量普通法条文和制度，确保香港本地国安立法在衔接上位国安法规范的同时，能够有效整合本地多部法例中的涉国安条文并保持与“普通法适用地区”有关国安立法和判例法的有效联通。中央高度尊重香港特区自行完成23条立法的“普通法关注”和本地实际，也考虑到香港执法与司法的需求，支持和推动香港本地立法与香港普通法的更好融合，增强香港法律体系的内在协调性和规范性，并为香港国安判例法的形成以及对外互动互鉴提供优良的制度支撑。

  23条立法完成后，香港特区维护国家安全的制度体系基本形成。这一立法还实现了管辖机制与香港国安法本地管辖机制的衔接及并轨，从而为该条例的执法、司法提供了可与香港国安法兼容、衔接与补充的制度整合机制。在未来的法律实施过程中，我们预期23条立法将能够在确保香港人权与法治标准的条件下与香港国安法一道，成为香港维护国家安全的坚定法律支柱，成为香港居民和国际来港人士的安全卫士和自由权利的规范保障，成为香港自由营商环境的优化和促进机制，成为“一国两制”长期坚持和香港由治及兴之发展利益的“制度保护神”。

  （作者：田飞龙，系中央民族大学法学院副院长、全国港澳研究会理事）