依托城市群建设全国统一大市场

  构建新发展格局是我国在新发展阶段把握发展主动权的先手棋。完善国内统一大市场，形成供需互促、产销并进的良性循环则是筑牢新发展格局的基础支撑和内在要求。2022年4月10日，中共中央、国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》，明确提出“结合区域重大战略、区域协调发展战略实施，鼓励京津冀、长三角、粤港澳大湾区以及成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等区域，在维护全国统一大市场前提下，优先开展区域市场一体化建设工作，建立健全区域合作机制”。因此，建设全国统一大市场要用好城市群这一“排头兵”，形成合理有序的城市布局体系，破除区域壁垒，强化区域间协作，探索积累一体化发展经验，为高质量发展蓄势赋能。

城市群具有助推形成统一大市场的良好基础

  我国幅员辽阔，不同区域的资源禀赋、区位条件、市场化水平和发展阶段各不相同。建设全国统一大市场不可能一蹴而就，要分区域、分阶段推进。城市群具有探索统一大市场的良好基础，是建设全国统一大市场“排头兵”的优先选择。

  城市群是城市的空间组合，可突破行政壁垒实现更大空间范围的分工协作。与单个城市相比，城市群的优势在于拓展了经济合作的空间范围，能最大限度发挥集聚优势。依托城市群发展，强化城市间协作联系，有助于打破市场分割的局面，发挥地方优势，推动产业结构向高技术化和高附加值化转变。习近平总书记指出，“以国内大循环为主体，绝不是关起门来封闭运行，而是通过发挥内需潜力，使国内市场和国际市场更好联通，更好利用国际国内两个市场、两种资源，实现更加强劲可持续的发展”。城市群同时具有高水平对外开放优势和国内市场优势，有利于集聚全球高端资源要素，进一步优化城市群生产要素配置，催生出更多新产业、新业态与新模式，打造国际竞争新优势。

  城市群是中国经济增长的核心引擎，能有效发挥集聚经济优势以扩大市场规模。随着经济发展，经济活动和人口向少数地区集聚的现象普遍存在。城市群是人口和社会经济活动高度集聚的地区，蕴含着“1+1＞2”的规模经济。城市群常住人口持续增长，有利于吸引新技术与新产业，培育新业态、新模式，激发创新活力和激活消费市场。依托城市群产业集聚，能不断降低企业的生产、交流和交易成本，建立劳动力共享池，产生集聚经济效应。发挥城市群的技术引领作用，推动中心城市知识外溢，还能辐射带动周边中小城市、小城镇和县域协同发展，促进市场规模不断扩大。

  城市群是体制机制改革的先行者，有利于推动有效市场和有为政府更好结合。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，要让需求引领资源要素自由流动。要素自由流动的区域壁垒主要包括地理壁垒和制度壁垒两个方面。随着城市群交通网络不断完善，地理壁垒因素逐渐消除。虽然行政区发展模式带来的区域壁垒现象短时间内难以消除，但我国城市群在信息共享、公共服务一体化和行政事务异地通办等事项方面进行了积极尝试，为打破制度壁垒、深化体制机制改革、优化营商环境提供了丰富经验，已经成为建设全国统一大市场的一个突破口。

依托城市群建设全国统一大市场面临的挑战

  城市群已成为我国促进经济增长的推动力和探索一体化的重要区域，但城市群赋能建设全国统一大市场仍然面临一些挑战。

  从产业分工看，城市群内部协同度不高，分工合作优势尚未很好释放。改革开放后，在财政分权和地方政府主导产业政策的制度下，各行政区经济发展动力极大增强，但在推动经济快速增长的同时也形成了一定程度上的区域壁垒，阻碍了跨省份城市群的发展。即使在同一省份内部，也存在不同行政单元发展目标不一致和一体化建设积极性不足的问题。这些问题妨碍了区域产业分工和协同发展，导致地区优势和规模优势难以充分发挥。

  从发展格局看，城市群发展不平衡不充分现象仍十分突出，市场规模优势尚未充分发挥。我国区域发展差异较大的问题由来已久。从城市群之间考察，位于不同区域的城市群发展水平高低不一。长期以来，中国经济发展主要集中在长三角、珠三角、京津冀与成渝地区组成的菱形区域内，万亿元城市俱乐部中的成员城市也主要集中分布于这一区域，中西部地区与东北地区的城市群要么尚处于发育期，要么还未成形，集聚能力不足；从城市群内部考察，发展不平衡不充分问题也较为突出。2022年，北京和天津的GDP占京津冀城市群GDP总量的比重超过56%，重庆和成都两个城市的人口和GDP在成渝地区所占比重均超过50%。区域和城市群发展动力极化现象明显，中小城市吸引力不足，县域综合实力整体还不够强，这种城镇布局体系难以支撑区域经济迈向更高质量的协调发展。

  从体制机制看，城市群深度合作面临挑战，行政壁垒依然存在。城市群一体化建设的主要着力点普遍聚焦于基础设施一体化，对协同发展体制机制改革的关注还不够。实现要素自由流动不仅需要联通城市网络，更需要破除体制机制障碍。从不同要素来看，数据、技术、资本等要素更易充分流动，大多数城市群通过搭建信息共享平台等措施推动了这些要素的跨区域流动。然而，农业转移人口市民化和土地要素市场化配置的进展较慢。例如，2021年长三角地区常住人口城镇化率达64.72%，户籍人口城镇化率仅为46.7%。城市群内的城乡人口流动、集体土地资源的市场化配置和资产化运营等机制仍不健全，不仅阻碍要素自由流动，而且会抑制流动人口消费力，削弱超大规模市场优势。

以城市群一体化发展助力全国统一大市场建设

  党的十八大以来，我国在促进区域协调发展方面取得重要成就，“两横三纵”的新型城镇化格局已基本成形，人口和经济密度不断提高，城市群总体发展水平明显提升。新征程推动城市群一体化发展，助力全国统一大市场建设，需要进一步做好以下几方面工作。

  避免产业重复建设，推进城市间分工协作。各城市应摒弃“小而全”的产业发展模式，兼顾自身在整体发展格局中的定位，从全局角度布局地方产业。城市群的组成城市因地理位置相近，资源禀赋相似，往往具有相似的产业结构。城市间的产业同构会导致协作分工关系难以为继，进而减弱城市群的经济发展活力。为此，应探索解决地区间产业转移和发展过程中的利益冲突，协调好城市间合作分工的利益分配，引导各地差异化、特色化、有序化发展，促进上下游、产供销、大中小企业配套协同发展。城市群内的各城市应该将城市群的全局利益放在首位，形成相互协调、优势互补的生产力布局。此外，有必要进一步提升城市群的对外开放水平，用好地缘优势、资源优势和自贸试验区等制度优势。通过深度参与国际竞争和合作，更有效地利用全球要素和市场资源，培育新业态，塑造新的产业链。

  建立合理的城市体系，促进区域协调发展。合理的城市体系是指适应城市群发展阶段的、大中小城市和小城镇职能明确的布局体系。建立合理的城市体系需要特别注意区域发展差异，重点考虑空间单元的异质性，对不同城市群因势利导，充分利用区域协同效应打造强有力的区域增长极。例如，长三角城市群呈“一超二特三大”的布局体系，是城市层级体系较为合理的区域，应进一步加强区域协同，发挥好中心城市对中小城市和县域的带动作用。成渝城市群“双核独大”特征突出，应重点培育和扶持中小城市，减弱中心城市的“虹吸效应”。城市群形成布局合理、层级完善的城镇化空间布局，可以有效发挥城市群内不同城市的优势，协调带动周边区域的经济增长，使建设超大规模市场成为一个可持续的过程。

  畅通城市间联系，创新城市群市场一体化的体制机制。各城市应摒弃本地至上和经济指标至上的发展观念，协力做好城市群市场一体化体制机制建设。第一，构建综合完善的交通网络体系。完善现代化多层级的轨道交通网络，畅通劳动力流动渠道；打通相邻城市高速公路短直连接，解决城市间断头路导致的交通衔接不畅问题，为轨道交通运力提供有效补充，畅通产品流通渠道。第二，建立城市群层级的专业组织机构，持续清理与城市群高质量一体化发展相悖的地方性法规和政府条例。强化反垄断并依法查处不正当竞争行为，破除地方保护和区域壁垒，引导城市群资本、数据、技术等要素有序自由流动。第三，出台城市群统一的法律法规，提升城市群一体化发展的法治化水平，切实保证产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度落到实处，共同推进城市群营商环境的不断优化。

  （作者：张可云，系中国人民大学应用经济学院区域与城市经济研究所教授）