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习近平总书记指出，“绿色发展是构建高质量现代化经济体系的必然要求，是解决污染问题的根本之策”。面对复杂严峻的生态环境问题和艰巨繁重的国内改革发展任务，统筹环境保护与经济发展成为推进中国式现代化的重要主题。党的二十大报告强调，要完善支持绿色发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，发展绿色低碳产业。财税制度在推动经济发展方式转变、产业结构转型升级、能源结构调整优化、节能环保技术创新和绿色消费模式建构等方面具有重要的激励和引导作用。进入新发展阶段，应积极构建有利于资源高效利用和绿色低碳转型发展的现代财税制度，开创美丽中国建设新局面。
我国绿色财税制度的内在要求与主要功能
绿色发展导向是我国财税制度建设的内在要求与根本遵循。财政是国家治理的基础和重要支柱，财税制度建设需贯彻国家战略和凸显政策导向。党的十八大以来，我国加快生态文明建设和生态环境保护步伐，全面打响蓝天碧水净土保卫战，经济社会走上全面绿色转型发展的轨道。与之相适应，我国的财税制度建设坚持绿色发展导向，深刻把握新发展阶段的新形势新任务新要求，锚定经济社会永续发展目标，从事权划分、税种设计、支出安排到预算管理都全面体现绿色化导向，协同行政手段、市场手段、法治手段合力推进生态文明建设，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要。
财税制度是推动绿色发展的重要支撑和基本手段。2023年的政府工作报告指出：过去五年，我国生态环境明显改善，单位国内生产总值能耗下降8.1%，二氧化碳排放下降14.1%。美丽中国建设迈出的重大步伐，离不开绿色财税制度的引导和推动。首先，绿色税收制度为绿水青山拉好防护网。目前我国已形成以环境保护税为主体，以资源税为重点，以耕地占用税、城镇土地使用税、消费税、增值税等税种为辅助，以环保税收优惠为补充的绿色税收制度。多税共治、多策并举，持续推动产业结构、能源结构、交通运输结构等调整优化，不断释放节能减排效应和绿色发展效应。其次，绿色财政支出为绿水青山搭建保护伞。不断加大节能环保领域财政支出力度，包括绿色技术研发补贴和清洁能源设备补助等；创设国家绿色发展基金，健全多元化生态环境保护投入渠道。财政支出规模、结构和方式的绿色化变革，在推动生态修复治理、资源节约利用和应对气候变化等领域发挥了积极作用。最后，绿色预算为绿水青山筑牢安全屏障。2007年起，我国财政预算科目中单列环境保护支出项目，后续又不断增减并调整优化，环保支出科目向独立、稳定、系统、完整方向发展，为政府行使环境事权、履行绿色发展职能提供了财政资金保障。
习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出，“总体上看，我国生态环境质量持续好转，出现了稳中向好趋势，但成效并不稳固。生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期”。结合我国绿色发展目标，仍需继续深化绿色财税制度改革，积极突破制约绿色发展的体制机制障碍，以系统观念统筹谋划和整体推进，从继续深化绿色税制体系、绿色财政支出制度和绿色预算制度建设“三点发力”，牵引带动国家生态文明治理体系和治理能力现代化。
持续完善绿色税制体系，建立污染防治长效机制
适时扩围调率是优化绿色税制的关键。环境保护税是我国绿色税制的重要组成部分，但因其是由排污费“税负平移”而来，存在征税范围较窄、税率水平偏低的特点，环境保护功能未能全面发挥。从加大环境保护税调控功能出发，可以考虑将建筑噪声、挥发性有机物、光学污染等逐步纳入征税范围，并对各项污染物的税率进行结构化调整。加快推进资源税和消费税扩围改革，将森林、草场、滩涂等非矿产资源全面纳入资源税征税范围，将部分高耗能、高污染和不可再生资源纳入消费税征收范围，比如农药、塑料袋、含磷洗剂用品等，并后移征税环节。
实施渐进式碳税改革是完善绿色税制体系的重要内容。降碳减排是我国绿色发展的重要方向，也是我国向世界作出的庄严承诺。全国碳排放权交易市场已于2021年正式启动，碳市场在有效控制碳排放总量方面发挥了重要作用，但在覆盖范围上仍有待拓展，在调控效果上也有待提升。国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案》强调“建立健全有利于绿色低碳发展的税收政策体系”“发挥税收对市场主体绿色低碳发展的促进作用”，开征碳税被提上议程。开征碳税不仅可以弥补碳交易市场不足，使碳排放监管范围扩至小微企业和个人，而且可以调节碳价格预期，引导企业有序降碳。我国应基于国际碳税实践经验，探索构建以碳税与碳排放交易制度并立共存、统筹衔接、协调配合的复合型碳减排机制，稳妥有序实现能源绿色低碳转型和节能降碳增效。
健全绿色财政支出制度，助力降碳减污扩绿增长
明确生态环境领域中央与地方事权与支出责任划分是健全绿色财政支出制度的前提与基础。为实现绿色发展目标，我国各级财政部门始终坚持把生态环境作为财政支出的重点领域，把生态环保投入放在重要位置予以优先保障和重点投入。实现各级政府绿色发展行为的激励相容，提升绿色财政资金使用绩效，必须明确政府间的绿色权责关系。一方面适当加强中央在跨区域、重点流域和全国性生态环境保护等方面的事权和支出责任，发挥中央政府统筹协调作用；另一方面地方政府应主动承担辖区内生态环境监测执法、生态基础设施建设投资、生态污染防治及生态修复等财政支出事项的责任。最终目标是实现权责清晰与激励相容，全面构建与我国绿色发展要求、目标相匹配的财政关系。
创新和改进财政支出方式是提升绿色财政支出实效的必由路径。为更好应对气候变化及绿色低碳转型，应综合运用专项支出、转移支付、财政补贴、投资和政府采购等绿色财政支出方式，协同推进生态环境质量提升。持续加大节能环保支出，合理应用于环境监测、污染防治和能源开发等方面，为绿色转型发展提供资金保障；动态更新绿色采购清单，规范采购环保标准，引导全社会绿色产品生产和消费；建立健全横向纵向生态补偿机制，加大对生态功能区的转移支付力度，确保生态补偿资金使用精准高效；设立环保投资基金，撬动社会资金参与生态建设和环境保护；推出鼓励绿色生产和绿色消费的财政补贴政策，进一步提高补贴政策的精准性和导向性。
积极探索绿色预算体系，切实保障绿色发展绩效
编制绿色预算标签是强化预算保障和落实环保资金的制度基础。绿色预算是指在预算编制中将生态环境保护作为重点工作予以优先保障，是使用预算制度实现绿色发展目标的政策工具。绿色预算标签是绿色预算的常用工具，即通过设立生态建设、降碳减排、污染治理和生物多样性等特定环境目标，根据调查预算项目对环境可能产生的积极、中性和消极影响，判定预算项目是否绿色并对其进行分类标记。嵌入绿色标签，可以明确预算支出安排中用于绿色发展的投入比例，向民众和国际社会展示我国在环境领域的履约动态，引导公共政策向绿色低碳转型。
开展绿色预算绩效评价是确保财政资金效率和精准性的有效方式。遵循科学性、可衡量性、相关性和动态性等原则，构建项目支出的绿色绩效评价指标体系及评分标准，并组织第三方机构参与绿色绩效评价。绿色预算绩效评价应遵循短期目标与长远规划相结合、事前评估、事中监管和事后问责相结合，奖惩激励与动态调整相结合原则，实行评价结果公开制度，接受社会监督，并与下年度预算安排挂钩，多措并举强化约束，加快推进我国绿色发展进程。
（作者：刘建民 吴金光，分别系长沙理工大学党委副书记、教授，湖南财政经济学院教授；本文系国家社会科学基金重点项目〔20AJY024〕阶段性成果）
