清代地方治理中的公局

  公局是清中后期在州县普遍设置，由士绅或委员管理、协助政府完成特定行政事务或办理地方公共事务的机构。在州县地方治理中，既有的体制为以知县为中心，包括佐贰官、衙门“三班”“六房”吏役等在内的行政体制。这一治理体系在嘉庆以后，特别是太平天国运动之后逐渐发生了变化，“作为省政府末端行政机构的公局及其所辖乡绅层代之而起，开始得势”（山本进：《清代社会经济史》，山东画报出版社2012年版，第15~16页）。公局为清中后期地方治理的重要组成部分，并在州县行政的近代化进程中完成转变，成为民国以来县级行政机构的一部分。

公局与州县行政

  清前期，公局数量较少、职能单一，以办理军需为主，因事而设，事竣即裁，通常不办理州县事务，对地方影响不大。清中后期以降，公局在州县广为设置，职能日趋多样。推动公局出现的因素有三。首先，嘉道以降，受白莲教起义、太平天国运动及其他反清起义的影响，地方军事化程度不断加深，州县办理军需、团练、战后重建等行政事务增多，依靠既有的州县行政机构无法完成。光绪十年（1884年），户部的一份报告称，“溯查设局之始，咸丰年间各省未经收复，地方不能不设局办事，且为设局以破衙门官吏窠臼”（《光绪朝东华录》第二册，中华书局1958年版，总1879页）。职能各异、主管机构不同的公局林立，“是对既有（政府）行政功能不足的一种临时调整和补充”（关晓红：《从幕府到职官：清季外官制的转型与困扰》，三联书店2014年版，第46页）。同时，公局也代行了州县衙门行政的部分职能。州县公局体系中的保甲局、厘金局所经办的事务，实际上是州县衙门政务的延伸。梁启超就省级公局参与行政机构的关系评论道，“以善后、厘金等局代藩司之事，以保甲等局代臬司之事，其余各事，莫不设专局以办之，下至各府州县，皆有分局。故当军兴之时，全省之脉络，系于各局，实缺官则画诺坐啸而已”（《论变法后安置守旧大臣之法》，《中国近代史资料丛刊·戊戌变法》第3册，上海人民出版社、上海书店出版社2000年版，第35~36页）。州县公局与行政机构的关系大抵如此。

  其次，公局的征税职能和局产、局款，有助于缓解州县财政的紧张。在清代四川州县公局中，厘金局征收商税，津贴局、捐输局征收田赋附加，三费局征收肉厘、契税，虽然按照制度规定，公局征款应专征专解、专款专用。但在具体实践中，这些规章制度大都被地方官员视为具文，通过多收少解、搭车加收等方式，公局给州县征到数额不少的税收盈余，弥补州县财政的不足。同时，一些服务于地方公益的公局，如育婴局、宾兴局、三费局等均有数目不等局产（房产或田产），其收益也成为州县财政收入的一部分。

  再次，公局有助于强化清政府对地方的控制。清政府通过委员任职于公局，助力权力下移。委员通常由候补知县、候补知州、候补通判等候任或卸任官员充任，委员的出现诚然与捐纳有直接关系，但委员能够长期存在下去则与公局有密切关系，更与清廷试图加强对地方的控制有关。包括州县在内的公局，给大量的候补官员提供了可以容身的职位，这些职位主要集中在厘金局系统和保甲局系统。以清代的巴县为例，在保甲局系统，由川东道委任候补官员担任的委员职位有保甲局正副委员，查城、查坊、查厢、查河等长差委员及春查、冬查等例差委员数十个。光绪二十七年（1901年），清政府对渝城坊厢管理制度进行改革，改坊差为委员，又增加了保甲局中的委员职数。在厘金局系统，重庆厘金局有老厘局和新厘局之分，老厘局最初为“委绅办理”，光绪二十七年后改为委员办理。新厘局从创办伊始即是委员负责。除此之外，新厘局在重庆两江沿岸唐家沱、香国寺、回龙石设置三个厘金卡，均设厘卡委员，负责厘金的征收和商品的缉私工作。清政府通过在州县保甲局、厘金局广设委员，不仅将维持治安和征税的职能延伸至州县以下，更加强了对地方的治理和管控能力，实现“皇权下县”。

公局与地方公共事务

  基于对公局职能的不同认识，民国时期方志撰者对公局的职能有不同的分类。民国《大竹县志》将清代该县的公局分为筹款、赈灾、学务、治安及城局等五大类型，“通计竹邑暂设之局，如咸丰末年之公局，后此之城防局、便民局、夫马局、善后局；关于筹措饷款者有若津贴局、捐输局、铁路租股局、昭信股局、肉厘局、馆费局；关于灾祲赈济者有若赈务局、赈粜局、附城赈粜局、赈捐局、济余局；关于学务者有若学田局、膏火局、卷局、宾兴局、学务局；关于地方治安者有若保甲局、保卫团局、团练局”（民国《大竹县志》卷二建置志，页十一上）。民国《达县志》将该县的公局按地方政务型、地方学务型、地方自治型三个类别进行了归类：属于地方政务的，包括三费局、津贴局、捐输局、铁路租捐局；属于地方学务的，包括宾兴局、学田局、经费局、学务局、劝学所；属于地方自治的，包括保甲局、团练局、警察局。

  总体来说，公局涵盖地方行政、税收、治安、慈善、宾兴、消防及其他地方公共事务等职能，甚至推动了晚清新政在州县展开。以某个具有征税、治安功能的公局为核心，在州县逐渐形成公局体系，数个或数十个公局成为办理地方公共事务的主体。有意思的是，处于枢纽核心位置的公局有一变化过程。我们可以用清代巴县的例子来进行说明。

  第一阶段，以厘金—保甲局为核心。从咸丰后期至光绪中后期，巴县公局体系主要以厘金—保甲局为核心，厘金局负责厘金征收，保甲局负责地方安全。两个公局的局务由“谙悉商情”的移民商人群体代表——八省客长主持。同治初年，八省客长程益轩、傅益、张先昭、徐绣纯、江宗源等人就曾多年主持局务。八省客长担任局绅的公局成为巴县公局体系的核心，主要表现在以下三个方面。一是巴县地方的非经制财政收支主要由厘金局负责。巴县厘金有老厘、新厘之分，老厘四成留作地方开销，新厘全部作为巴县团练之用，每年共征银数十万两。二是八省客长兼任巴县保甲局局绅，负责渝城的安全和日常秩序的维护。咸同时期，面对李蓝义军和太平军石达开部的进攻，重庆经历了多次地方危机，八省客长领导下的保甲局招募渝勇，协同清军多次前往川南叙永，重庆近郊的荣昌、大足、綦江、江津等县防堵。同治二年，八省客长甚至还领导了一场反对法国天主教违规侵占崇因寺的反教运动。三是巴县一些承担地方公共事务的公局局绅由八省客长兼任，如公估局（负责白银成色鉴定）、水会局（负责消防）、积谷局（负责灾民救济、粮食储备），最大的善堂至善堂主管局绅亦均为八省客长。在近80年的时间里，巴县积谷局一直被称为八省积谷。此一阶段八省客长以八省会馆为依托，成为地方各项公共事务经费支出的主要承担者，这既反映了八省客商强大的经济实力，也反映了在清代重庆这个以商贸立足的城市中，移民客商在地方权力网络中的重要作用。

  第二阶段，光绪中后期以降，巴县公局体系以三费局为核心。清代四川地方当局设立三费局的初衷是解决州县司法行政经费不足的问题，运行经费主要为田赋附加、屠宰税、契税及局产租息等。三费局经费的征收对象为有业粮民而不是“贸民”，主事局绅为本地“绅粮”，巴县三里各出一人。清代包括巴县在内的四川各州县三费局办理较有成效，三费局的支出超越了当初制度设计的“招解”“相验”“缉捕”司法行政费用的范围，成为州县行政和地方公务甚至新政推行的重要经费来源。其支出大致有以下几个方面，一是支付州县其他公局的费用。光绪宣统时期巴县团练局，附设于三费局之中，局绅不仅由三费局局绅兼任，经费也多来自三费局，团练练勇所需经费亦由三费局支付。二是补贴衙门书役办公经费。巴县档案和各县“三费章程”均有用三费局款补贴衙门吏役办公经费的内容，主要集中在与司法诉讼相关的衙门机构，如刑房、缉捕厅等。如光绪七年（1881年）正月，巴县三费局首事王肇端在给县令的报销文中说，三费局要给缉捕厅书吏过节费12两，差役、刑书赏钱21千文。三是为地方各类新政提供经费支持，如兴办警政、司法、新式学堂。新政后期推动的地方自治所需经费主要来自三费局所征捐税，巴县地方自治机构三里公所的修建，开办镇乡警察及镇乡自治讲习所的费用均由三费局代征。

  清中后期，巴县公局体系在处理地方公共事务中的变化源自处于核心公局局绅群体的变化。导致这一变化的原因主要有两个方面：一是重庆开埠，打破了八省客长所代表的移民客商群体独霸重庆商贸的局面，日本、英国等外国商人利用子口税等税收政策将商品输入重庆，特别是棉纱、煤油等大宗商品。这使得此前由八省客商控制棉花贸易的局面被终结，大宗商品厘金收入锐减。八省客商经济实力的下降连累了他们在重庆地方公共事务中的话语分量。二是清廷在州县进行公局改革，废除夫马局改设三费局。三费局经费来源充沛，这使得其在光绪后期成为巴县公局体系的核心，提升了三里“绅粮”在巴县地方政局中的影响力。

公局与县行政体制的近代化

  晚清州县行政改革以建立近代西方县级行政体制为方向，试图建立起自上而下，高效率的行政运行体系。清政府在州县不惜花费巨资试图建立警察局、审判厅、检察厅，就是这种努力的表现。与此同时，清政府将国家的触角渗透进已被局绅等地方士绅掌控的公局，在对其进行近代化改造后，纳入近代县政体制之中。

  公局的近代化转型主要表现在以下几个方面。首先，对部分具有征税功能的公局，委员取代局绅成为公局的管理者。光绪二十七年，渝城老厘局正式结束局绅管理，改由委员负责，结束八省客长在渝城长达40余年征收厘金的权力。光绪三十四年（1908年），赵尔巽调任四川总督，在省城设经征总局，州县设经征局，“所有税契、肉厘、酒税、油捐，统归经征分局委员经征”，将曾经由三费局负责征收的屠宰税等捐税收归经征局负责，不仅加强了省级财政的统筹能力，同时也弱化了局绅在大宗商品方面的征税权力。

  其次，将部分公局进行改组，纳入体制之内。清代设置公局是“因事而设”“事竣即裁”，并不是州县官方行政体系中的一环。公局的管理者不管是局绅还是委员，都不是正式的印官。康有为称，太平天国以后，地方上组织了所谓的“公局”，形成了“局绅皆由绅举而官允许者，亦有不请于官者。有大事则凡列绅士者得予议焉，甚类于各国议员”，虽然把局绅比作西方国家的议员，有官方身份，但仍然没有将其列入官方行政体系之内。清末随着新政改革的逐步深入，州县公局在体制和运营上都发生根本性转变。警察行政的推进和司法体系的建立，打破了州县原有的衙门体系，终结了几千年来衙门书役为行政运作主体的传统。民国初期，四川县级行政机构以教育局、征收局、财务局、警察局、实业局为主体。教育局改自晚清时的劝学所，征收局沿自经征局，财务局源自三费局，而警察局则与保甲团练局有密切联系。如达县经征局“民国初年改财政科，二年改征收课，三年奉省署通令改设征收局，凡国税之征解为其专属，而地方经费之附加亦多借其力代征之”（民国《达县志》卷一）。南京国民政府通过“裁局改科”，将“财政、公安、教育、建设”四局纳入县级行政机构。在此意义上，民国初年县级行政机构的建立过程亦可理解为对既有公局的改造过程。

  （作者：梁勇，系厦门大学历史与文化遗产学院教授）