以法治方式推进公共数据开放共享

  2022年12月，《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《意见》）发布，为数据要素市场化发展指明了方向。在数据要素市场化中，作为其中重要组成部分的公共数据的开放至关重要。目前来看，公共数据存在开放数据可用性低、开放利用效果不佳、数据安全风险高等问题，限制了数据要素的流通和价值实现。应在界定公共数据范畴的基础上，以法治方式推进公共数据开放共享。

何谓“公共数据”

  目前，我国国家层面的立法尚未对公共数据范畴进行界定。但是，随着地方数据立法和研究的推进，对公共数据范畴的认识逐渐清晰。《浙江省公共数据和电子政务管理办法》首创公共数据概念，开创了地方公共数据立法的先河。当前各地对于公共数据具体的定义虽有差异，但在范畴界定上基本类似。

  属于公共数据的数据资源，需符合主体和行为两大要件：即收集和产生公共数据的机构应当具有公共属性；公共数据是前述机构在履行公共管理和公共服务职能过程中所收集和产生的。比如，政府部门在管理公共事务过程中所采集的数据符合前述标准，但所签订的民事合同信息则不属于公共数据；商业性平台在自身运营中掌握的商业数据不属于公共数据，但受政府交管部门委托收集的道路交通信息则是公共数据。

  相比其他数据资源，公共数据具有高准确率、高可信度等特性，在城市治理、金融服务、医疗保健等场景中具有极高的价值和市场需求。以金融服务场景为例，金融机构根据自身业务场景，可关联工商信息完善客户资质与风险评判，建立客户信息图谱，实现对不同客户的精准营销等。公共数据的开放利用，有利于提高政务治理能力和效率，也有利于个人、企业等其他主体便利化获取信息，推动政企数据融合，有效带动其他数据资源的流转，推动数字技术创新和数据价值转化，助力数字经济可持续发展。

构建公共数据开放制度体系

  《意见》确立了公共数据开放利用的基本框架，根据数据内容和用途的不同，设置不同的开放模式和运营标准。明确围绕数据分类开放与授权运营构建公共数据开放制度体系。

  构建统一的标准体系。为更好推进公共数据开放利用和有效治理，在公共数据采集和存储标准设定、开放共享平台建设、市场化配置管理、数据授权路径等方面，应分别构建统一的标准体系。如四川省健全公共数据管理体系，对公共数据资源进行“一本账管理”；浙江省推出一体化智能化公共数据平台，是数字化改革的创举。

  高质量推进市场化授权运营。可通过市场化方式选拔合适的运营机构来管理运营公共数据开发应用平台，通过统一数据授权路径、建立数据的回传机制等提高数据开放平台的服务能力。建议开拓多元化的数据中介模式，健全数据定价议价机制，探索安全合规的数据交割模式，使数据供需有效对接。例如，湖南省娄底市授权搭建的住建行业减负平台，通过对公共资源交易数据和住建“四库一平台”数据的融合应用，为企业减负增效。

  形成公平公正的权利保障机制。在公共数据的开放利用中，应保障数据资源开发利用权利的公平公正，坚持“非歧视”原则，要求公共数据在开放中对各类市场主体一视同仁，明确公共数据开放类别和要求，坚持准入等规则的公平性和透明性。

公共数据开放中相关风险的治理

  在公共数据开放利用中，应平衡好数据开放与个人隐私保护和数据安全的关系。《意见》鼓励公共数据在保护个人隐私和确保公共安全的前提下，按照“原始数据不出域、数据可用不可见”的要求，以模型、核验等产品和服务等形式向社会开放公共数据。这为公共数据开放中相关风险的治理提出了要求。

  数据具有可复制性强的特征，特别是明文流通的数据，容易在分发过程中被复制，从而导致分发失控。数据要素的安全流通，需要经过专业的安全评估和检验，并非进行简单的脱敏、加密处理，就无个人隐私泄露和数据安全隐忧。在公共数据开放中，引入隐私计算等技术手段能够推动个人信息匿名化处理，并有效保障数据安全。但技术手段也具有两面性，应在丰富公共数据平台相应功能基础上，配套完善的各方权责体系，综合技术治理和法律治理手段，平衡公共数据开放与个人隐私保护和数据安全之间的关系。

  （作者：梁伟亮，系中国人民大学区块链研究院副研究员）