【光明论坛】以法治守护黄河安澜

  【光明论坛】 

  近日，十三届全国人大常委会第三十七次会议表决通过黄河保护法，将于2023年4月1日起施行。这是继长江保护法实施后，我国流域生态文明法治建设的又一标志性成果。

  习近平总书记在深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调，要科学分析当前黄河流域生态保护和高质量发展形势，把握好推动黄河流域生态保护和高质量发展的重大问题，咬定目标、脚踏实地，埋头苦干、久久为功，确保“十四五”时期黄河流域生态保护和高质量发展取得明显成效。党的二十大报告亦指出，推动黄河流域生态保护和高质量发展。借鉴长江保护法的立法经验，出台专门的黄河保护法，将黄河保护和治理纳入法治轨道，对于推动黄河流域生态保护和高质量发展十分必要，且意义重大。

  黄河保护法的制定，顺应了黄河流域生态文明建设的时代需要。党的十八大以来，党中央、国务院着眼于生态文明建设全局，把大江大河的大保护上升为国家战略。在长江大保护法治建设取得阶段性成果的基础上，中央围绕解决黄河流域的突出矛盾和问题作出了系列行动部署，构建了生态保护和高质量发展的政策框架体系。

  过去十年，我国在黄河流域探索建立了跨区域、跨部门的管理、监督和协调体制，沿黄各省份加大生态环境修复力度，推进产业结构调整和工业产业提质增效。2021年，黄河干流水质为优，主要支流水质良好，较2012年流域水质总体轻度污染的情况显著改善。在生态保护方面，黄河三角洲国家级自然保护区内，鸟类已由保护区建立之初的187种增至现在的371种。黄河保护法对现有的法律规范开展统筹协调和集成创新，构建了有效的流域生态保护和高质量发展体制、制度和机制。可以说，黄河保护法的制定响应了流域生态文明建设的时代呼唤。

  黄河保护法的立法设计服务于黄河流域生态保护和高质量发展。黄河保护法以当前面临的现实问题为导向，立足黄河流域自然生态、经济社会的特点，创设了具有较强针对性和操作性的体制、制度和机制。

  一是坚持问题导向与目标指引。黄河生态保护面临的一个重要问题是处理好水沙关系。一方面，黄河流域上中游流经干旱半干旱区域，水量偏少，难以满足生产生活与生态用水的需要。另一方面，流域内水土流失严重，含沙量高，部分地段形成地上悬河。为此，黄河保护法将节约用水、防治水土流失作为重要事项予以规范，原则性地规定水资源刚性约束制度，将“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的政策要求法定化。在此基础上，该法设“水资源节约集约利用”专章，对节水措施和要求作出全面系统的规定，以保障节约用水目标的实现。

  二是坚持系统治理与统筹协调。黄河流域生态环境保护，必须坚持山水林田湖草沙系统保护和一体化治理，即坚持源头治理、综合治理、系统治理的原则，统筹协调推进各项工作；黄河流域高质量发展必须统筹农业、工业和社会生活的水资源需求，兼顾城乡融合发展的水资源节约和水生态保护需要。如何系统保护与修复生态？如何以生态保护为前提优化调整区域经济和生产力布局？对于这些问题，黄河保护法都作出了回应。值得一提的是，黄河保护法还明确设立专门的黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制，以期促进流域系统治理与统筹协调。

  三是坚持全面治理与重点推进。黄河流域生态保护和高质量发展，面临上中下游之间、农工商业之间、地方之间的资源分配和利益协调问题。黄河保护法在法律规范内容的设计上，围绕空间规划、水资源配置调度、水沙调度、污染防治、生态修复、高质量发展、文化传承等主题，对水资源、水生态、水环境、水工程、水安全作出全面系统的规定，实施全面治理。同时，黄河保护法抓住关键环节，如规范水土保持、生态修复、兴建水利设施等，予以重点突破。

  四是坚持绿色发展与文化传承并重。发展是解决流域生态环境问题的关键举措。在产业发展中，黄河流域的产业绿色发展和文化产业发展极具潜力，为此，黄河保护法在谋篇布局时，坚持产业的绿色发展与文化传承并重。在具体规定方面，黄河保护法强调通过科学创新、清洁生产减少经济活动对环境的压力，建立与流域生态系统、资源环境承载能力相适应的产业结构和布局。设“黄河文化保护传承弘扬”专章，就推动黄河文化体系建设作出部署，并特别论及保护特定流域文化，体现了人与自然和谐共生、自然与文化交融共生的理念，系我国流域立法的一大创举。

  黄河保护法的通过，标志着黄河生态文明法治进入新时代。有效实施黄河保护法，将促进黄河流域生态保护和高质量发展。徒法不足以自行。相关治理者要扛起治理责任，将保护法切实落到实处，同时要细化协调机制，统筹协调上中下游、左右岸、城市与乡村、各产业、生产生活与生态之间的各种利益和需要。如此，方能确保黄河全流域经济、社会、文化和生态文明建设协同发展，也必能绘就黄河安澜、人民幸福、环境美丽的时代新画卷。

  （作者：裴晓桃、胡中华，分别系北京经济管理职业学院副研究员、中国地质大学〔武汉〕法律系教授）