不负责任的美式民主

  【洞察】

  曾有不少人相信，美式民主是一种负责任的制度，他们的理由无外乎“有选举才有问责”“法治程序带来责任制”。事实上，美式民主是一种高度类似于有限公司的制度，制度的初心并非对人民负责，而是仅仅服务于作为“股东”的资产阶级和各种特殊利益集团。

从时间上看，缺乏代际责任

  一个国家是这块土地上人们的共同空间，其制度也应反映当代人与后人之间的有机联系。但在这方面，美式民主存在缺乏代际责任的弊端。

  美国选举是一种即时性授权制度，所授予的是某一政党有效期四年的权力。在美式民主下，政党不是一个能够代表人民长期、整体利益的政治力量，其服务于资本集团早已是公开的事实，其最高利益就是通过执政影响政府决策，但这种决策，如发行货币、借债投资、发动战争、开发资源等，不仅影响四年，而且会对后代人的命运影响深远。

  美国两党轮流坐庄加剧了这个问题。在两个政党争取选举授权的情况下，执政者缺乏制定执行长期政策的动机和能力，频繁的政府更替带来的最直接后果就是政策的短视，无法对长期发展负责。坏的政策可以通过政府更替来停止，但好的政策同样会被废除，这就是美国每四年发生的事情。

  另外，政策效果的呈现需要复杂的传导过程，所以政策通常会有滞后效应。如果没有一个稳定的权力中心进行耐心的观察、试错、管理，就无法依据政策的中长期后果进行反馈调节，这可能导致振荡现象。一旦出现这种情况，多党竞争制度不仅无法做到反周期调节，反而会加剧政策摇摆。

从空间上看，消解整体责任

  从空间角度看，美国制度最大的问题就是“地方性”因素过重，缺乏整体责任。美国最初是由十三个州拼接而成，中央权力的产生源于各州权力的向上让渡。这种结构导致了权力“其专在下”的问题，而美式民主的选举代议制度就是产生于这个结构，因而无法克服其先天短板。

  选举制度将地方利益传导至国家政治中。美国选举制度以选区为基础。一个选区的代表自然首先要代表该选区的利益。各级选举将地方性利益一层层向上传导，最终输入国家政治生活之中。在日常立法和政策制定过程中，各种地方利益的博弈和交易会造成低效、浪费及各种荒唐现象，例如美国国会中常见的“猪肉桶法案”现象。一旦发生严重的国内利益冲突，国家政治生活就会发生显著分裂，如体现为立法机关中的分裂极化。在这种制度下，如果再叠加上两党竞争和赢家通吃型的投票制度，还会导致地方性的不断自我强化。

  “多元主义”政治过程为特殊利益输入大开方便之门。所谓“政治多元主义”，名义上是指各种社会力量可以公平竞争、影响政策，实际上只有各种特殊利益集团才能够广泛深入介入政治过程之中。“政治多元主义”除了倾向于将腐败行为合法化、服务于权钱交易外，最主要的弊端就是危害国家的整体性责任。任何一种规则与制度都绝非中性，强者和精英天然更擅长充分利用制度的规则为自己谋利，因而在多元主义政治过程中，政策和法律极易被各种权势集团所绑架，导致特殊利益压倒整体利益。

  两党竞选加剧社会和文化撕裂。美国的两党制天然具有宗派性。在国家发展比较平稳、政治比较健康的时期，两党制的弊端尚不明显。但是每当共识消失、国内社会分裂时，两党力量又势均力敌，就会形成对峙局面。这在美国是常态。当此之际，两党为了赢得选举，政客为了个人的政治生命，均倾向于抓住和利用选民中的分裂性因素，挑起纷争，强化自己的政治优势。自二十世纪六七十年代以来，无论左翼的文化多元主义和各种身份政治的兴起，还是右翼保守主义掀起的“文化战争”，都离不开两党政治的刺激和强化。今天这种文化战争已经成了美国政治极化和社会撕裂的根源之一。

从结构上看，规避主体责任

  除了时间和空间维度，美国政府的设置在结构维度上也豁免了政府的主体责任。表面上看，美国制度是以选举为基础，但是民选机关只拥有一部分权力，还有大量的重要权力由非民选机关，甚至是以私人组织为基础的机关来行使，这些机关既然不是由选举产生，自然就不对选民负责。

  司法权力不受选举民主的约束。自美国建国之初，最高法院就获得了对国会立法进行宪法审查的权力，不仅获得了美国政治中的最高权力——宪法的解释权，而且实际上拥有了部分立法权力。另外美国政治生活本身具有法律化的倾向，这也导致司法权在很多方面可以侵入行政权的范围之内，法官取代行政官员决定重大行政事务的现象在二十世纪以来十分普遍，甚至导致行政机关本身的律师化以及整个美国的“律师治国”现象。如此重要的法律权力，却以专业和中立的名义游离于任何民主程序的监督之外，不用对选民承担任何直接的责任。

  货币权力不承担任何民主责任。美国的货币发行权由私人银行组成的美联储掌握，政府发行货币实际上是向美联储借债。正如威廉·格雷德《美联储》一书所说，美国的体系更多靠的是交易而非选举，美联储就是一个不受选举约束的机构，一个缓解“民主”和“资本主义”之间本质对立的机构。这个掌握着美国人的财富和命运的机构，在设计上就标榜与政治权力绝缘，但实质上却是一个以“独立”的名义控制货币和金融权力的、为资本集团深刻控制的机构。在这个意义上，选举、民意、舆论都与它无关，人民既难以影响它，也无法加以监督，它除了代表资本的利益，根本没有对于人民的责任。

  文官集团掌握实际权力而不承担政治责任。美国建国之后并无正式的官僚制度，也无专业的文官群体，国家管理模式是“政治分赃制”。每次选举之后，由获胜政客的私人扈从和职业党棍掌控国家权力，腐败不堪。1883年之后，美国才有了职业文官，但这个群体完全处于选举式民主程序之外，暗中掌握着实际的权力。他们是非政治性的，名义上是为了不受选举政治的影响，维持国家的稳定和政策的专业性、延续性，但是这也使他们豁免了政治性的责任。他们与大企业、大银行及各种利益集团、议题集团保持着密切关系，维护着圈子里人员、金钱和信息的流动，形成华盛顿特区环路内的“沼泽地”。纯粹民选的政客对他们而言是“圈外人”，政客们在舞台聚光灯下表演，官僚集团则躲在“深层国家”后面暗中操纵。

  从以上三个维度看，美式民主制度并非真正的民主，其不承担对于人民的责任。这种制度在政治上自然秉承着有限责任的原则：三权分立，就是让责任无处可寻；联邦政府权力的有限性，就是对其责任的豁免；选举制度、两党制等加剧了时间和空间维度上的责任缺位；司法权、货币权和行政权则处在人民的监督和控制之外，成功规避了实现良好治理和保障人民权利的政治责任。

  （作者：范勇鹏，系上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员、复旦大学中国研究院副院长）