“人口流失县城”发展新解

  近日，中办、国办出台《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》），对县城建设提出全面系统的部署和安排，并首次提出“人口流失县城”的概念，引起广泛关注。《意见》提出，对于这类县城，要引导其转型发展，“促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶助”。

  县城作为县治所在的城镇，是我国城镇体系中的基础组成部分，是我国新型城镇化建设的重要载体，并发挥着承上（承接大中城市辐射）启下（引领带动乡村振兴）、支撑城乡融合的关键作用。

  县城在我国经济社会发展中的地位十分重要，但总体发展难言乐观，表现出一系列“小城市病”，在传统产业支撑能力、人居环境品质、公共服务供给能力等方面都存在局限和短板，部分县城还面临人口和人力资本的流失，甚至出现了萧条和收缩。基于全国第七次人口普查数据的初步核算，在已公布数据的2700余个县区中，2010至2020年常住人口减少的县和县级市有近1200个。虽然近年来我国的流动人口回流和近域城镇化趋势明显，但显然县城并没有在就近城镇化中充分发挥出吸纳人口的潜力。

  人口流失的收缩城市是后工业化社会中城市可持续发展的典型问题，也是新时期我国城镇化、国土空间规划与城市治理面临的全新命题。当前，我国的城市发展呈现出明显的差异性和多阶段发展逻辑的复杂叠加性。尤其是我国正进入高质量发展阶段，城市发展与治理面临着内外部条件的系统性重构。

  具体来说，一方面，人口即将达峰，老龄化趋势加快，城市与区域间的人口竞争将更加激烈。另一方面，城镇化进入后半程，传统增长模式主导的城镇化逻辑不再适用，而双循环新发展格局的构建和包含“双碳”目标在内的生态文明战略必将重塑城市发展动力。以县城为代表的广大中小城市（镇）多是传统产业密集、转型困难，甚至“高碳”锁定的区域，其经历人口与产业的流失、成为收缩城市的潜在概率将更高。

  那么，人口收缩的县城该如何转型发展？充分认识人口发展大势是很有必要的。我国正迎来人口发展的关键转折期，一方面，人口增速持续下降；另一方面，人口流迁进入到乡—城流动下降、城—城流动提升的阶段。城市群、都市圈及省会以上的大城市成为人口的主要集聚地，不少小城市都将逐步迎来人口慢增长、微增长。人口收缩的县城应客观冷静看待未来的增长预期，避免盲目扩张。

  我国国土空间广大，自然环境与经济地理条件差异较大，县城建设与县域经济发展还需要统筹考虑双循环新格局和现代化进程的影响。传统争取资源和政策、依靠行政力量走规模扩张的发展路径，对人口收缩的县城和县域未必有效。尊重经济规律，顺势而为，巧妙接续和处理内外循环关系，充分盘活存量，合理引导人口和资源的集疏布局则更为重要。

  以县城为代表的中小城镇多为“高碳型”传统业态，其转型压力较大，产业升级无法一蹴而就，因此统筹本地带动就业量较大的产业并积极承接外部转移产业可能是一个更为现实的选择。同时挖掘具有比较优势的资源和业态，充分发挥技术赋能潜力改造、延伸和创新新业态和新产业链，积极构建多元化的产业体系，培育具有特色优势、产业活力和竞争力的接替产业。

  对于以县城为代表的中小城市而言，“增长”与“收缩”两种不同情境下，其治理逻辑也大有不同。在新型的城市治理模式中，市场与社会更多参与到城市治理中，形成多元治理主体。因此，收缩情景下的治理也应从“自上而下”和“自下而上”两个层面、上下结合共同解决收缩治理所遭遇的外部问题和潜在危机，同时协同现有的空间治理与社会治理手段，多部门联动形成全链条、全生命周期的治理体系。

  （作者：吴 康，系首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授）