设立金融稳定保障基金是维护国家金融安全的重大制度创新

  金融安全是国家经济社会健康平稳运行的重要前提和基础，事关国家根本利益，防范化解金融风险是金融工作的根本任务。2021年底召开的中央经济工作会议指出，要继续按照稳定大局、统筹协调、分类施策、精准拆弹的方针，抓好风险处置工作。今年的《政府工作报告》明确提出，“设立金融稳定保障基金，运用市场化、法治化方式化解风险隐患，牢牢守住不发生系统性风险的底线”。在外部环境不确定性因素增加、经济下行压力加大的背景下，我国适时出台金融稳定保障基金，是确保金融稳定安全、不发生系统性金融风险的重大举措。

金融稳定保障基金为应对重大金融风险提供新手段

  作为国家层面的金融创新，金融稳定保障基金是由公共部门管理，动用公共资金或行业资源对特定金融机构（一般为系统重要性金融机构）进行救助处置和市场出清，以应对重大金融风险事件的保障基金，其强调通过市场化、法治化方式化解金融风险隐患，削弱市场对央行“最后贷款人”的过度依赖，目的是保障金融系统乃至经济社会的稳定安全。

  金融稳定保障基金救助方式可以从四个方面展开。一是稳定支持贷款。当金融机构出现问题有紧急资金需求，并已无法直接从市场获得融资时，金融稳定保障基金可以为问题机构提供财务支持和流动性帮助。二是参与金融机构重组。当金融机构经营出现严重问题，可能引发系统性风险时，由金融稳定保障基金对其进行接管，发挥财务和顾问职能，为问题金融机构重组提供可持续的贷款支持，控制金融风险的源头。三是预防性金融救助。金融稳定保障基金为金融机构提供一个信贷支持额度，在危急情况下，问题金融机构能够及时得到额度内的信贷支持，防止形成信用危机。这一救助方式在问题金融机构面临市场融资困难前提供，能够增强投资者对金融机构的信心。四是对一级市场和二级市场进行适当干预。当中央银行认为当前金融市场环境会对金融稳定构成潜在风险时，可以通过金融稳定保障基金对市场进行适当干预，向市场传达稳定预期，增加市场信心。

  金融稳定保障基金是对现有风险防范化解体系的合理完善。近年来，我国为防范化解分业监管下的金融风险，先后设立证券投资者保护基金、保险保障基金、信托业保障基金、存款保险基金等制度安排，但这些风险防范处置制度功能定位各有侧重、互不相同，重点维护的是自身所在行业的金融稳定，在处置重大系统性金融风险时能力相对有限。金融稳定保障基金是为保障不发生系统性金融风险所设立的关键制度，是更高维度的全局性保障基金，覆盖对象更加广泛，包括银行、证券、保险和信托等，打破了单一的行业限制，强调发挥统筹协调作用，防止“合成谬误”。

  金融稳定保障基金能够为金融系统平稳运行发挥救助托底作用。与以往依赖央行通过流动性支持、资产购买等行政手段应对风险不同，金融稳定保障基金强调采用市场化、法治化的方式化解风险。当重大金融风险来临时，金融稳定保障基金可以通过对问题机构的及时全面接管，适时推进清算程序，高效解决债权债务问题，实现风险处置全过程市场化、法治化和透明化，早识别、早预警、早处置、早见效，阻止风险扩散传染，有助于稳定市场预期，将不良影响控制在最小范围，从而确保金融系统平稳运行。

  金融稳定保障基金是防范化解金融风险所需资源的有效补充。2021年底召开的中央经济工作会议首次提出“化解风险要有充足资源”的理念。所谓化解风险的资源，包括监管资源、专业管理技术资源以及资金资源等，如存款保险基金、中小银行资本补充支持工具、央行金融稳定再贷款等制度性风险化解资源等。设立金融稳定保障基金是对风险化解资源的有效扩充：一方面，通过对系统重要性金融机构的运营进行监督，及时发现并处理可能发展成系统性风险的问题，提高监管机构监管效能，丰富了监管工具；另一方面，拓宽了金融机构救助资金的来源，减轻了处置金融风险的资金压力，降低了对公共资金救助的依赖，能够最大限度保护债权人和金融消费者的权益。

维护金融稳定保障基金平稳运作需把握好几个关系

  设立金融稳定保障基金处置金融风险是国际上普遍采取的措施，其中最为著名的是欧洲金融稳定基金，其成立后先后为面临主权债务违约的希腊、葡萄牙、西班牙等欧元区国家提供临时性贷款，为遏制危机蔓延起到了积极作用。我国金融稳定保障基金的运行模式可以借鉴国际成功经验，并结合我国实际进行设计。重点是必须妥善处理好几个关系，以确保基金平稳运作。

  一是把握好维护金融稳定与防范道德风险的关系。道德风险是维护金融稳定的成本，也是对问题金融机构提供救助时面临的关键问题。对金融机构提供救助，救助谁不救助谁，救助力度多大等问题，可能会使一些金融机构对救助产生依赖，导致经营者不再担心破产清算，为了追求高利润而从事更高风险的业务，从而埋下潜在风险隐患。这显然与金融稳定保障基金设立的初衷背道而驰。因此，在具体制度设计上，需要提前做好救助标准的设定、救助对象的遴选、救助时间的安排、救助额度的大小以及最后的退出渠道等安排，树立市场化处置金融风险的理念，消除市场主体对救助的依赖，有效管控救助的道德风险，降低维护金融稳定的成本。

  二是把握好金融稳定保障基金与其他保障基金的关系。金融稳定保障基金应做好与其他保障基金的协调搭配，形成相互补充的关系，发挥协同效应。在应对金融风险时，必须清晰把握和界定金融风险的范围，理清对相关市场主体进行救助的边界，尤其是不能把不属于金融风险的其他领域风险也纳入金融稳定保障基金的保障范围。

  三是把握好宏观与微观的关系。宏观系统性金融风险往往是由微观主体引致的，在利用宏观政策调控经济活动的同时，必须加强对微观主体的审慎监管。作为宏观政策手段，金融稳定保障基金在重点防范化解系统性金融风险的同时，也应当加强对金融业微观主体的行为监管、功能监管和审慎监管的制度设计，从宏观、微观两个层面共同维护金融稳定。

  四是把握好长期与短期的关系。金融稳定保障基金在处理短期风险时，要合理引导市场预期，防止对市场稳定带来较大冲击，发挥精准、高效、快捷的特点，稳、准、狠地“拆除”风险隐患。同时，要注重从可持续发展的角度预防长期风险，不能为了维持短期稳定而抛开长期发展大局。

  五是把握好金融与实体经济的关系。金融与实体经济是共荣共生、相互促进的有机整体，两者相互影响、相互作用，金融不稳定必然会对实体经济带来冲击。因此，金融稳定保障基金要及时识别并化解金融风险，避免风险累积影响实体经济正常运行。

  （作者：陈华、李庆川、邓昊天，分别系山东财经大学金融学院教授、山东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员；本文系国家社科基金重大项目〔20&ZD082〕阶段性成果）