运用法治思维和法治方式增强我国反间谍工作的制度优势与治理效能

  历史和经验表明，隐蔽敌对势力从来是我们维护国家总体安全要重点防范、打击的对象。“天下大事必作于细”，国家长治久安的局面必须建立在不弃微末的日常防范和底线思维基础上，必须有具体、明确、科学的法律制度来建构国家安全屏障，将中国之治的安全制度优势充分凸显，通过制度有效运转不断提升国家安全治理的效能。

  从大历史观来看，人类近现代国家之间安全局势的博弈、平衡乃至对抗，正日益从以军事斗争为突出手段的传统战场向以数据归集、分析等为重点内容的信息场域转移，再加上国家、政府、市场、社会各种系统在当今的互相影响和深度嵌入，间谍活动利用不同系统的资源在不同界面进行渗透、穿梭、侵蚀的程度日益加剧，间谍活动的复杂性、多元性、专业性在不断增强，这些都使得反间谍工作必须首先建立起充分沟通不同界面、促进不同系统所依赖的制度合力，并坚持在法治轨道上推进安全防范工作，将不同主体的权利、义务和责任纳入明确的法律秩序中，实现安全保障与人权保障的相得益彰。

  2021年4月出台的《反间谍安全防范工作规定》（以下简称《规定》）正是力图发挥法律的规范、保障、引领作用，发挥法治在国家安全工作中固根本、稳预期、利长远的效果，以此作为国家安全法、反间谍法及其实施细则等制度群的微观工作机制，在更加具体的细节和局部处充分发挥制度优势，增强国家安全治理效能，我们可以将这部规章蕴含和体现的制度优势提炼如下：

  第一，《规定》体现出“坚持党的绝对领导”作为国家安全工作的政治优势。间谍活动危害国家政治、经济、社会各方面安全，需要调动各方面资源，统筹机关、团体、组织、单位和个人等各方面力量。没有一个总揽全局、协调各方的政治领导力量，是不可能有效制定长远战略和具体举措、充分整合动员各方面资源力量的。纵观其他国家反间谍、维护国家安全的历史，在有的国家，政府力量强，但社会动员能力弱，维护安全缺乏深厚的土壤；在有的国家，社会和民众具有一定的反应能力，但政府疲软，相关工作职责被过度细分到不同机构中，缺乏统一指挥、统一行动与统一调度的综合快速反应机制。我国反间谍工作最大的政治优势就体现在《规定》第三条明确规定的“应当坚持中央统一领导”，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是中国特色社会主义事业的强大主心骨。党中央具有强大的政治领导力、高超的政治协调力、丰沛的政治动员力和敏锐的政治行动力，以深植中国人民和社会土壤的先进性拥有强大的群众基础，能够最大程度整合反间谍工作相关资源力量，从战略和全局高度进行顶层设计，从而带动提升全社会的国家安全意识，形成各级各部门和广大干部群众共同维护国家安全的强大合力。

  第二，《规定》体现出习近平新时代中国特色社会主义思想，尤其是总体国家安全观作为强大思想武器，指导国家安全工作的思想优势。《规定》对反间谍安全防范工作的部署始终贯穿着总体国家安全观的思想。例如，《规定》对政治、经济、社会、文化等各个领域的机关、组织和个人都进行了反间谍工作的指导和明确要求，在对象上做到了全覆盖。《规定》既有维护国家安全的传统手段，又紧盯以网络、信息、数据、生物等非传统领域可能集中爆发安全问题的地方；《规定》既针对国内的政治安全、经济安全等做出全面的工作规定，又对涉外的机构、人员等具有较大风险的主体特别做出严格义务性规定和预防性措施。总体国家安全观坚持以预防原则和底线思维为重要要求，《规定》也建立起了相应的全过程风险点预防和控制体系（第七到第九条），建立起风险评估（第十二条）、风险监测与检查管理（第二十一到第二十二条等）的现代风险预防制度体系，将手段的指导性、预防性、强制性等进行有效整合，形成了一个面对间谍风险全过程和全环节的制度工具箱。这个工具箱的建立生动体现了总体国家安全观的要求。

  第三，《规定》体现出贯彻习近平法治思想在法治轨道上运用法治思维和法治方式推进反间谍工作的制度优势。《规定》作为部门规章，具有法律效力和法律地位，充分运用法治思维和法治方式，规范国家权力在反间谍工作中的运行，界分不同法律主体在反间谍工作中的地位，保障公民、法人和各类组织在反间谍工作中的权利，充分体现了维护安全与保障人权的高度统一，体现了实体正义与程序正义的有机衔接，柔性指导与刚性执法的相辅相成。《规定》在赋予执法机关一定监督检查权方面，严格遵守了行政强制法、行政处罚法等权限规定，对于可能影响被检查人权利的规定都明确在上位法规定的范围内（第二十二到第二十四条，第二十六条等），体现出严格的法治精神。《规定》对于不同的法律主体综合分配了不同的反间谍安全防范注意义务，在这些注意义务设定的基础上才规定了相应的法律责任，使得不同的主体对于自己的法律义务和后果有明确、清晰、可预期的把握，这样就避免了反间谍工作对行为人恣意造成的干扰，维护了整体法秩序的稳定。《规定》不但通过立法对反间谍安全防范的工作机制、相关机关和部门的管辖权限、执法手段等实体规则做了规定，也对于可能影响相对人权利的程序性规定做了明确要求，例如两人以上进行执法检查、表明身份等，这些具有明确正当程序要求的规定进一步规范了反间谍工作中的国家权力运行，体现出鲜明的现代特征。同时，《规定》也充分运用了非强制方式与带有一定强制方式的手段相结合，通过广泛运用指导、教育、奖励等柔性、激励手段，充分调动和整合社会民众反间谍的积极性来弥补刚性执法手段的局限和不足。

  第四，《规定》体现出国家反间谍工作“一切为了人民、一切依靠人民”的社会优势。《规定》坚持“以人民为中心”，充分体现了我国反间谍工作一切为了人民，守护的是人民群众的生活安宁和整体利益。同时，《规定》体现出“依靠人民”的鲜明色彩，它花了相当大的篇幅来规定人民群众自身的义务，并通过信息沟通机制、快速反应机制、有奖举报机制、意见建议机制，形成了人民群众在国家安全工作中的信息流、力量链和关系网，通过风险交流汇集相关信息，通过自我监管、举报、配合执法等形成强大的人民群众的辅助力量，通过基层政权组织、社区、单位、社会组织等各种严密的社会关系相互影响和配合，为防范制止间谍活动布下广泛的群众网络，这些都是反间谍工作真正的源头活水和强大支撑。可以说《规定》充分展现了依靠人民，以强大社会本身具有的优势支撑国家反间谍工作的实践逻辑。

  天下事不难于立法，而难于法之必行。《规定》蕴含着强大的政治优势、思想优势、制度优势和社会优势，下一步就是要切实通过狠抓贯彻落实，将优势转化为国家安全治理的强大效能，坚持预防性法律制度的实施，强化底线思维，发动全社会崇法学法守法，明责履职尽责，筑起筑牢维护国家安全的屏障。

  （作者：王旭，系中国人民大学法学院副院长、教授）