提高监管效能 促进平台经济高质量发展

    【反垄断专家谈①】  

    近期，针对一些平台企业存在野蛮生长、无序扩张等突出问题，我国加大反垄断监管力度，依法查处有关平台企业违法行为。中央全面深化改革委员会第二十一次会议指出，防止资本无序扩张初见成效，市场公平竞争秩序稳步向好。

    与此同时，为贯彻落实党中央、国务院决策部署，加强平台经济领域反垄断监管，完善监管规则，引导平台经济领域经营者依法合规经营，促进平台经济规范有序创新健康发展，在总结我国执法实践经验和借鉴其他国家和地区做法的基础上，根据反垄断法等有关法律规定，国务院反垄断委员会制定出台《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》。通过相关执法工作和制度建设，我国反垄断监管效能不断提升。

一、坚持监管规范与促进发展并重是一以贯之的监管原则

    平台经济是生产力新的组织方式，是经济发展新动能，对优化资源配置、推动产业升级、拓展消费市场、稳就业等具有重要作用。为此，有关部门出台了一系列促进平台经济规范健康发展的措施，如优化完善市场准入条件，推进平台经济相关市场主体登记注册便利化、合理设置行业准入规定和许可、加快完善新业态标准体系，降低企业合规成本；创新监管理念和方式，探索适应新业态特点、有利于公平竞争的公正监管办法、科学合理界定平台责任、维护公平竞争市场秩序；建立健全协同监管机制、积极推进“互联网+监管”，实行包容审慎监管；鼓励发展平台经济新业态，积极发展“互联网+服务业”大力发展“互联网+生产”、深入推进“互联网+创业创新”；优化平台经济发展环境，加强政府部门与平台数据共享、推动完善社会信用体系、营造良好的政策环境，夯实新业态成长基础；切实保护平台经济参与者合法权益，强化平台经济发展法治保障。基于这些政策措施，我国平台经济快速发展，推动技术和产业变革朝着信息化、数字化、智能化方向加速演进，有助于贯通国民经济循环各环节，在经济社会发展中的地位和作用日益突显。

    同时，我国平台经济发展也存在一些问题，有的平台企业发展不规范、存在风险，平台经济发展不充分、存在短板，监管体制不适应等问题也较为突出。对此，2020年12月召开的中央经济工作会议把“强化反垄断和防止资本无序扩张”列为2021年经济工作的重点任务，提出“国家支持平台企业创新发展”、并且要“依法规范发展”。今年3月召开的中央财经委员会第九次会议强调，要“坚持发展和规范并重，把握平台经济发展规律，建立健全平台经济治理体系”，规范是发展的前提，发展是规范的目标。前不久召开的中央全面深化改革委员会第二十一次会议审议通过了《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》，再次强调“坚持监管规范和促进发展两手并重、两手都要硬”，以监管规范保障发展和促进发展。

二、防止资本无序扩张，促进各类资本规范健康发展

    “强化反垄断和防止资本无序扩张”是平台经济领域重点监管任务之一。正确理解“防止资本无序扩张”的要点是“无序”而非“扩张”。简而言之，资本可以扩张，但不能“无序”。任何把“防止资本无序扩张”解读为“防止资本扩张”的看法和做法都是错误的，甚至是与“两个毫不动摇”的方针政策背离的。“扩张”是资本的固有特性，有序的资本扩张能够激发市场的活力和创新热情，对促进行业的转型升级具有积极意义。但如果放任资本密集的平台企业热衷于“烧钱补贴”“流量变现”等资本游戏，不仅会导致供应链混乱、社会资源浪费、消费者权益受损，而且会引发市场垄断、产业失衡、创新受阻等严重后果。因此，有必要为资本扩张设置红绿灯，引导平台企业服从和服务于经济社会发展大局，并在促进科技进步、繁荣市场经济、便利人民生活、参与国际竞争中发挥积极作用。

    除了资本无序扩张这一问题，在较长一段时期，平台经济领域的部分头部企业还凭借数据、算法、算力及资本优势，实施“二选一”“大数据杀熟”“掐尖式并购”等限制竞争行为，抑制创新，损害了消费者利益，监管机构坚持促进发展与监管规范并重的监管原则，加强反垄断执法，查处了违法行为。这并不是不再支持平台经济发展，而是在净化平台经济领域的竞争环境，优化平台经济领域的创新环境，保障平台经济更加健康地高质量发展。

    在正确理解加强反垄断和防止资本无序扩张的基础上，还要认识到，保障各类市场主体公平参与市场竞争，营造公平竞争的营商环境，需要强化反垄断、深入推进公平竞争政策实施。一方面，反垄断执法司法要平等适用于所有企业，对内资外资、国有企业和民营企业、大企业和中小企业、互联网企业和传统企业一视同仁；另一方面，要深入推进公平竞争审查制度，打破各种“卷帘门”“玻璃门”“旋转门”，在市场准入、审批许可、经营运行、招投标等方面进一步破除壁垒，健全支持民营企业发展的法治环境、政策环境和市场环境，细化量化政策措施，制定相关配套举措，使有关鼓励、支持、引导非公有制经济发展的政策落地落细落实，保障民营企业依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争，为民营企业打造公平竞争环境，增强民营企业对各项政策的获得感。

三、加快建立全方位、多层次、立体化监管体系，进一步提升监管效能

    中央全面深化改革委员会第二十一次会议提出，要加快建立全方位、多层次、立体化监管体系，实现事前事中事后全链条全领域监管，堵塞监管漏洞，提高监管效能。

    平台经济的竞争具有高度动态属性，反垄断执法要把握平台经济领域技术和商业模式变革快、创新周期短和动态竞争等特点，进行必要的竞争效果分析。平台经济是集成式经济，通过信息通信及数字技术将许多法律关系集成到一起。消费者线上消费只要按几个键下去，就会触发平台服务法律关系、商品买卖或者服务法律关系、资金流转法律关系、物流服务法律关系等诸多法律关系的产生、变更或者终止，反垄断执法要准确解构这些法律关系。由于平台经济及其竞争行为的特殊性，相关市场的科学界定、市场支配地位的综合认定、违法行为的依法取证、竞争效果的充分分析、行政处罚宽严相济的权衡，反垄断执法机构均需根据平台经济的发展状况、规律和特点，结合案件具体情况，强化竞争分析和法律论证，增强反垄断执法的针对性和科学性。因此，平台经济领域的反垄断执法，对监管效能提出了更高的要求。

    反垄断法的任务是反对市场垄断，打破行政性垄断，构建统一开放、竞争有序的全国大市场，这就意味着反垄断的执法权属于中央事权。同时，反垄断执法具有高度的专业性和复杂性，中央事权有助于积累执法经验，提升监管效能。加快建立全方位、多层次、立体化监管体系，应以中央事权为基础，健全并不断完善反垄断执法体制，探索多层次的反垄断中央事权的地方实施机制；实现事前事中事后全链条全领域监管，应在严格执行反垄断法有关反垄断调查和审查法定程序的前提下，探索反垄断行政指导制度，建立企业竞争合规激励机制；应加大监管科技建设力度，运用大数据、区块链、云计算等数字技术赋能市场监管，提升事前事中事后全链条全领域智能监管效能，不断向智慧监管迈进；针对数字经济的特征及其对反垄断法的新需求，增加相应制度规范，加快健全数字经济公平竞争监管制度；平台企业的商业模式初步定型，头部巨型平台企业具有数据、算法、算力及资本优势，需要转型监管理念，积极监管、协同监管、审慎监管和依法监管相结合。当然，更重要的是，要实现反垄断监管工作的常态化。

    （作者：时建中，系国务院反垄断委员会专家咨询组成员、中国政法大学副校长）