特许经营：“最严格保护”下的科学发展方式

    【环保笔谈】  

    “实行最严格的保护”是我国国家公园体制试点的明确要求。它既包含了“以保护为目标”的愿景，又突出了“以保护为手段”的意义，体现了国家治理层面建设美丽中国的坚定决心。然而，有一些人却将国家公园体制误解为“发展的禁区”，异化了我国国家公园之于生态文明、美丽中国的全面价值。已经形成全球共识的是，英文中用于国家公园的“保护”（CONSERVATION）为“WISE USE”之意，与我国“人与自然和谐共生”理念均蕴含着保护与利用的辩证统一。亟须明确的是，对国家公园“最严格的保护”本质是科学意义上的最严格保护，一个重要的方式正是特许经营。

    特许经营，是商业活动中通过约束性双边关系的缔结，以达到节约交易成本、提高资源配置效率的一种经营模式，包括政府特许经营和商业特许经营。纵观世界，政府特许经营是各国国家公园最普遍采用的商业模式：在生态保护的前提下，为更优质地提供餐饮、住宿、交通等非基本公共服务，由国家公园管理机构经过竞争程序选择社会资本，依法授权其开展规定范围、数量、质量的产品与服务的过程。这个过程只是基于项目的特定资源先占利用，存在市场竞争，显著区别于基于空间的全业态垄断经营。

    从国际经验来看，在经营模式上，一是以美国为代表的政府特许经营模式。与我国复杂的人地约束国情迥异，美国国家公园内原住民数量稀少且以国有土地为主。自20世纪50年代，美国国家公园管理局先后出台政策，建构了中央垂直管理的特许经营制度体系。1998年，《特许经营促进法》出台，将商业利用授权纳入特许经营管理体系，形成由特许经营、商业利用授权、租赁构成的三类特许方式，并实施分级分类管理。兼顾效率公平的特许经营制度创新，使美国60个国家公园形成了相对科学、高效供给的商业服务与产品。

    二是以法国为代表的品牌增值模式。2006年，法国启动国家公园体制改革，由中央政府与地方政府、社会组织等签署宪章组成国家公园董事会，国家公园周边社区以加盟区的方式通过国家公园产品品牌增值体系受益。品牌特许的加盟式管理模式将生产中基于保护的限制体系化、市场化地转化为产值增值的卖点，达到了提高生态保护有效性和周边社区产业升级的双重目标。这一模式覆盖国家公园周边社区且囊括一、二、三产业，业态多、产值高，不受土地性质限制，具有很高的借鉴价值。

    中国的国家公园体制已历经5年试点探索。目前，10个国家公园试点区中的经营模式可分为三类：一是垄断经营型。部分国家公园仍由原有经营主体即地方旅游国资企业统一开展经营活动，如普达措国家公园、神农架国家公园和武夷山国家公园。二是重塑再造型。有的试点区尝试借鉴国际经验，对国家公园经营进行重塑再造。如海南已颁布了《海南热带雨林国家公园特许经营管理办法》，但迄今尚未落地。有的试点区有了落地尝试，如钱江源国家公园，但仍存在特许经营制度不完备，社区惠益路径和监管机制不够明确的问题。三是创新落地型。三江源国家公园在管理体制统一行使自然资源资产所有权和国土空间用途管制权的基础上，一起步就与国际接轨，建设了以生态体验为主体且存在竞争的特许经营业态结构和系统化的管理制度，不仅为访客提供了高质量的生态体验活动，社区共建的股份制特许经营公司也使转产牧民有效增收，国家公园品牌增值体系建设初见端倪。

    实施特许经营制度，是当前我国国家公园保护中发展的科学方式，亟待进一步完善。然而，尚存在以下障碍：一是认识偏差，禁区式的“最严格保护”思想使得一些地方不敢落地尝试，或只是将既有业态“新瓶装旧酒”；二是改革未完，自然资源资产所有权人虚置，政府不具备完整的自然资产处置权力，国家公园开展特许经营仍于法无据；三是政策不明，特许经营的公益性实现路径仍较模糊，经营失序和“纸上公园”等潜在风险尚未消除，影响社会资金投入。

    为此，笔者建议，我国亟须在《国家公园法》中增设特许经营专条，明确特许经营的合法性和代表国家统一行使全民所有自然资源资产所有者职责；出台特许经营管理办法和分级分类操作指南，探索推行白名单制度；建构由一般许可、活动许可、品牌授权构成的中国特色国家公园特许经营类型体系，通过品牌增值体系，更好地促进国家公园与周边社区携手推进保护中发展、发展中保护，彰显人与自然和谐共生的中国智慧。

    （作者：张海霞，系浙江工商大学生态旅游与美丽中国研究院执行院长、教授；苏杨，系国务院发展研究中心研究员）