全过程民主是人民当家作主的生动实践

    【法眼观】

    在庆祝中国共产党成立100周年大会重要讲话中，习近平总书记强调“尊重人民首创精神，践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”。从党的十九大报告明确提出“扩大人民有序政治参与、保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”，到今年3月“全过程民主”写入新修改的全国人民代表大会组织法，近年来，“全过程民主”日益为公众熟知，成为中国特色社会主义民主政治的有力“代言”。

    为什么说人民民主是一种全过程民主？全过程民主有哪些优势、体现在哪些方面？记者选取几个片段，展现全过程民主的呈现方式。

    立法全过程各阶段广泛吸纳民声民意

    根据新修订的未成年人保护法，未成年人的父母或者其他监护人不依法履行监护职责或者侵犯未成年人合法权益，由其居住地的居委会、村委会予以劝诫、制止；如情节严重，则予以训诫，并可责令其接受家庭教育指导，“责令其缴纳保证金”的规定不再保留。

    这样的修改，出自一个中学生的立法建议。2020年8月，上海市长宁区虹桥街道基层立法联系点专门走进华东政法大学附中征求草案修改意见。初中生李骏豪提出：“每个未成年人家庭经济条件不一样，保证金处罚会使困难家庭雪上加霜。建议修改为‘对发生此类情况的监护人应当以教育为主’。”这条建议，最终促成了相关条款的修改。

    虹桥街道是2015年全国人大常委会法工委设立的4个基层立法联系点之一。目前，全国人大常委会法工委已在全国范围内设立10个立法联系点，以在立法中发挥接地气、察民情、聚民智的“直通车”作用，推进精细化立法。

    正如全国人大常委会法工委发言人、研究室主任臧铁伟所言，“基层立法联系点可以让立法工作机构的‘眼睛’和‘耳朵’直接延伸到田间地头、工厂车间、学校、社区，直接听取基层一线的单位和干部群众对法律草案的意见”。截至2021年6月，各立法联系点对109部法律草案、立法工作计划等提出近6600条意见建议。仅2020年一年，虹桥街道就召开180余场座谈会，近3000人次通过联系点对16部法律草案提出意见建议，其中许多都在立法工作中被吸收采纳。

    习近平总书记强调，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。

    在基层立法联系点这辆“民声直通车”加速行驶之时，党的十八大以来，已有187件次法律草案向社会征求意见，有约110万人次提出300多万条意见建议，许多重要意见建议得到采纳。民法典在编纂过程中，先后10次向社会公开征求意见，共收到42.5万人提出的102万余条意见建议。此外，20多万个各级人大代表联络站、代表之家等联系人民群众工作平台在全国遍地开花。一件件反映人民群众关心关切、关系人民群众切身利益的意见建议，以各种不同渠道反映到国家权力机关，通过法定程序成为国家意志。

    在立法全过程各环节广泛听取吸纳各方面意见，创新民主方式、改进民主举措，发挥全过程民主的优势特点，推动新时代高质量立法，已成为立法工作机关和立法工作人员的共识。复旦大学国际关系与公共事务学院教授桑玉成表示，西方选举民主之所以被视为“一次性消费”的民主，是因为在选举之外公民很少有通过政治参与来影响政治运行的机会。而全过程民主形成了公民对公共事务、公共决策的多种渠道的参与机制，可以通过某种正式的或非正式的渠道表达他们的意愿和要求，并直接或间接影响到公共决策。

    有事好商量，众人的事由众人商量

    2013年，上海市闵行区人大常委会制定了《闵行区人民代表大会常委会听证办法》，此后，围绕预算听证的制度规定不断完善，《中共闵行区人大常委会党组关于加强镇人大预算审查监督的指导意见》《闵行区人大常委会关于预算绩效管理监督办法（试行）》《闵行区人大常委会关于开展部门预算执行监督的暂行办法》……每隔一两年，闵行都会建立或修正相关规章制度，用制度巩固参与式预算改革的成果。

    参与式预算最初始于浙江温岭，2008年上海闵行跟进，当年12月9日启动了第一次正式意义的预算听证会，有人大代表和公众51人报名参与，预算草案的提出机构、听证陈述人、旁听人都发表了意见。

    此后闵行预算听证改革不断完善，程序日益改进。哈尔滨、顺德等城市纷纷跟进，展现了地方民主治理改革创新的成果。

    全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，是判断一个国家政治制度是否民主、有效的重要标准。财政在国家治理中的重要性不言而喻。桑玉成认为，政府预算的制度优化和程序规范是全过程民主的题中应有之义，公民参与预算可以有效地提升预算的社会满意度和认可度。

    根据法律规定，财政预算审查监督的具体参与主体是人大代表。“闵行的改革更具民主色彩，规定凡年满18周岁、居住或工作在本区的公民均可申请参与听证。”上海市委党校（上海行政学院）科社教研部教授上官酒瑞分析，“通过改革，嵌入了民主机制，搭建了民主平台，这是信息公开和流通平台，也是民主参与、表达、协商、监督机制。”

    预算听证是民主管理的一个范例。2019年4月20日，《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《条例》）正式公布，并于2019年9月1日起施行。制定有关公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施，制定经济和社会发展等方面的重要规划，决定在本行政区域实施的重大公共建设项目等5个方面，都属于重大行政决策事项范围。《条例》施行后，所有重大行政决策都要经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定五大程序。

    大到国民经济和社会发展规划的制定、财政预算编制与执行监督等重大事项，小到物业管理、生活垃圾分类等具体事务，有事好商量、众人的事由众人商量的制度化实践，让人民群众切实感受到人民当家作主的获得感。

    据了解，听取公众意见的方式方法包括座谈会、听证会、实地走访、书面征求意见、向社会公开征求意见、问卷调查、民意调查等多种方式。而在合法性审查环节，是否履行了公众参与程序、专家论证程序、风险评估程序等都是检验程序是否合法的必要内容。上官酒瑞认为，这些程序性安排增强了民主参与的广度、深度和质量，构建起全链条的民主监督程序，并不断完善、成熟、定型。

    法规实施怎么样，群众最有发言权

    2018年6月，安徽农民方诗敏给全国人大常委会法工委写了一封信，内容与一条被解读为“同命不同价”的司法解释有关。

    根据最高法2003年12月出台的司法解释，人身损害赔偿案件中，城镇居民和农村居民的残疾赔偿金和死亡赔偿金标准不一。方诗敏认为，这与宪法法律的平等精神相违背。全国人大常委会法工委收到来信后，请最高人民法院说明情况，并征求法工委民法室意见，研究提出，最高法司法解释中关于人身损害赔偿城乡二元标准的规定并不违反宪法法律规定，但如何在司法实践中更合理地界定人身损害赔偿金的内容及计算标准，使赔偿内容和标准更好地体现公平，并被大多数公民接受，需进一步研究。

    2019年4月，中共中央、国务院联合发文提出改革人身损害赔偿制度，统一城乡居民人身损害赔偿标准。同年9月，最高法授权各省高级人民法院探索试点。2021年1月，全国人大常委会法工委主任沈春耀作备案审查工作报告时介绍，法工委将与最高人民法院沟通，适时推动修改完善人身损害赔偿制度。

    法规、司法解释等规范性文件的实施情况如何，人民群众最有发言权。根据立法法、监督法规定，公民、组织可以对其认为同宪法或法律相抵触的法规、司法解释等提出审查建议。十二届全国人大以来，截至2020年12月，全国人大常委会法工委对公民、组织提出的8040件审查建议逐一研究，并提出处理意见。

    在中国政治学会副会长、吉林大学行政学院院长张贤明看来，民主的全过程体现在决策前、决策中与决策后诸环节。决策前包括社情民意征集、议题设定等多项环节；决策中则包括协商、投票等多项程序；决策后囊括了政策评估反馈、问责纠错等内容。提出备案审查建议，正是人民群众参与公共事务管理监督的一种有效渠道，被媒体称之为“一张邮票、一个信封、一个在线申请，就可以撬动最高国家权力机关的审查”。

    2004年5月，全国人大常委会法工委设立法规备案审查室，承担具体审查研究工作。但很长一段时间内，这项工作并不为大众所知晓。2017年，全国人大常委会历史上首次对备案审查工作进行专项审议，集中公布全国人大备案审查中纠正“带病文件”的十大案例。2019年12月，《法规、司法解释备案审查工作办法》正式出台，全国人大常委会的备案审查工作更加制度化、规范化。2020年，全国人大常委会共收到公民、社会组织提出的审查建议多达5146件，为近4年之最。

    针对有关地方人大常委会在人口与计划生育条例中作出的“超生即辞退”等控制措施和处理规定，全国人大常委会法工委发出书面研究意见，经督促后各地均完成相关法规修改工作。针对出租车从业者的户籍歧视问题，经过人民群众反映，广州、杭州等多个城市取消户籍限制……“民主重在参与的过程，民主的构建要从基层治理、社会治理乃至日常生活入手，在社会中构建好民主的一个个细胞。”张贤明说。

    （本报记者 刘华东 陈慧娟）