清代直隶总督与辖区治理

    【光明学术笔谈】

    直隶总督在清代诸多总督中政治地位最高，素称“八督之首、疆臣领袖”，之所以直隶总督有着如此高的地位，主要因为其辖区的特殊。皇帝通过直隶总督，将中央意志转换为具体政令，由直隶总督贯彻推行至基层社会。同时直隶总督根据直隶社会的需要，制定相应的举措和建议提交中央，从而构成一个完整的权力运行轨道，达到中央增强地方控制力的目的。清廷为凸显直隶省首善之区的地位，不仅充分放权于直隶总督，更给予大量政策性扶持，以期将直隶省打造成全国区域内的治理标杆，起到重要的引领和示范作用。

督抚一体的治理体制

    直隶省作为京畿地区，如何对该地区进行治理，受到清帝异乎寻常的重视。顺治初年，改明北直隶为直隶省，管辖8个府、2个直隶州、1个镇。清廷沿用明朝职官设置，在直隶地区设宣府巡抚、顺天巡抚、保定巡抚、天津巡抚（总督）、宣大总督、直隶山东河南总督等多名行政长官，进行分区治理。

    康熙时期，相继裁撤官职后只保留直隶巡抚，形成单一行政长官制。雍乾时期，直隶省新设宣化、天津、承德3府，府的数量增至11个。雍正二年，清世宗以直隶巡抚李维钧治绩突出为由，授其为直隶总督，为示恩宠特别强调李维钧升直隶总督仅为特例，却事实上形成了直隶省督抚一体的治理体制。

    晚清时期，升承德府朝阳县为朝阳府，直隶省府的数量虽增至12个，但实际境域并未扩大。这一时期清廷为挽救统治危机，开始探索官制改革。光绪三十三年五月，颁布《各省官制通则》，虽未进行直隶分省和增设巡抚，但在直隶省新设了提学司、提法司、布政司和巡警道、劝业道，各司道属员虽受直隶总督节制，而实行分科治事，遵循中央民政部、度支部和法部制定的章程治事，必要时由各部垂直管理，弱化了直隶总督职权。

    督抚一体制在直隶省的形成，主要基于两点原因。第一，直隶靠近京师，皇帝可以随时获取关于直隶总督的相关信息，此外大量官员往来京师必经直隶，会向皇帝奏报沿途所见所闻，加深了皇帝对直隶总督辖区治理状况的了解。因此，皇帝不必设巡抚总督相互监督和牵制。第二，出于维护京师安全的考虑。直隶总督兼兵部尚书衔，可节制直隶提督及全省绿营军队，保证了军事指挥的统一性。另外山东、河南两省毗连直隶不设总督，一旦发生动乱，直隶总督可兼管三省军务，有利于维护京师安全。

直隶总督对辖区的阶段性治理

    直隶北部地区为游牧和农耕文化交界带，满蒙等少数民族集中，实行内地府厅州县制与盟旗制并存的二元管理模式。直隶中部地区包含京师所在地——顺天府，遍布八旗贵族和诸多王公大臣，政治势力错综复杂，因而实行京府制，由直隶总督与顺天府尹、兼尹共管。直隶南部为汉人集中区域，实行府厅州县制。直隶总督经过不断实践，探索出一套较为完善的治理机制。关于直隶总督治理的具体内容，大致可以分为政治、经济、军事、社会、文化五大方面。但由于不同时期面临的主要社会问题不同，直隶总督对于辖区的治理呈现出阶段性特征。

    自雍正二年正式设立直隶总督到清朝灭亡，直隶总督一职共经历近百任。由于各个时期面临的主要社会问题有所不同，这就导致直隶总督辖区治理的理念和重点会发生变化。雍乾时期，直隶社会主要面临吏治腐败、钱粮亏空、河患频发、旗民矛盾等问题，雍乾二帝相继任用李维钧、唐执玉、李卫、孙嘉淦、高斌等一批能力突出的能臣。这一时期的直隶总督在治理理念上主要表现为锐意进取、倡导革新，这与雍乾二帝为政风格有着很大关系。在皇帝的大力支持下，直隶总督取得了令人瞩目的治绩。如李维钧推行摊丁入亩改革；唐执玉革除寄庄寄粮之弊，反对集市贸易落地税银征收，休养生息减轻农民负担；李卫改定区划、调整职官，提高了行政效率；孙嘉淦与高斌督直期间，通过修建草坝、深浚河流、培补堤岸等举措，大大减少了直隶河患发生的频率。

    乾隆后期以降，土地兼并愈演愈烈，赋役沉重，加之天灾不断，水患频发，直隶社会官贪、兵疲、河决、财困，最终演化为民乱。嘉庆时期直隶总督共经历14人，从其选任来看，多为善于捕盗，或在镇压农民起义方面有经验的官员。但当这些官员到任后，也难以有效处理接踵而至的社会问题和危机，屡屡遭受皇帝的训斥和责罚，与雍乾时期形成鲜明对比。这表明在整个社会都处于衰败的形势下，直隶总督的治理能力和治理成效均大不如前。

    鸦片战争后，又新增外部威胁，直隶总督的治理重心由内转外，开始了近代化治理路径的探索。如刘长佑创办练军、李鸿章大力发展直隶海防、袁世凯编练新式陆军，揭开了近代化军事改革的序幕。李鸿章创办近代军事、民用企业，铺建铁路、电报线，袁世凯创建新式财政管理机构等，打开了直隶通往经济近代化发展的道路。在吏治腐败至深、财政极度困乏的条件下，直隶总督制定的各项措施无法真正落实，取得的成效也极为有限。

直隶总督辖区治理的成效与局限

    纵观整个清代，直隶总督对辖区的治理取得了较为显著的成效，对全国其他省份起到了较好的引领示范作用。如李维钧率先在直隶省推行摊丁入亩，一直沿用至晚清时期。李卫建立莲池书院，不仅奠定了直隶文化中心的地位，更带动了其他省份书院的建立。方观承在直隶建成义仓1000余个，极大地完善了直隶恤政体系，提高了地方应对自然灾害的能力。晚清时期，直隶总督刘长佑最先在直隶创办练军，对绿营进行改造，虽因受到中央限制，成效大打折扣，但却开全国兵制改革之先。经曾国藩、李鸿章等人的发展，直隶省军事改革率先步入近代化。鸦片战争后，清廷先后开展洋务运动和清末新政改革。在直隶总督李鸿章努力下，直隶省先后创办了多个近代军用和民用企业，建成第一条由中国人自主建设的唐胥铁路。

    但就整体治理成效而言，雍乾时期直隶总督治绩最为突出，成效最为显著。首先，在整顿吏治方面。直隶总督通过整饬吏治，不仅打击了直隶官场贪污疲玩之风，增强了对各级官员的监察力度，更完善了中央对地方官员的监察体制。

    其次，雍乾时期，直隶总督在治河方面取得突出成就，一是治理河道，防御水灾；二是赈济灾民。如孙嘉淦针对永定河泛滥问题，提出永定河复归故道的方案，并对永定河、子牙河、南北运河以及东西两淀进行综合治理。高斌针对永定河下游出现的低洼倒漾情况，及时增添四座滚水草坝，减少了水患的发生。

    再次，加强了对基层社会的控制。一是在思想上笼络知识分子阶层，如方观承弘扬桐城学风；二是在维护社会治安方面，大力推行保甲制度，减少匪盗案件的发生，同时通过打击不法旗人调节满汉矛盾。

    最后，发展文化教育。雍正十一年，清政府决心建立一批省级官办书院来培养所需人才。时任直隶总督李卫立即召集有关官员商议建立书院事宜，在古莲花池附近划出一块地方用以修建书院。为筹集经费他不仅捐出养廉银，还用皇帝赐银购买田产作为学田。整个乾隆时代，直隶地区新建书院达80余所，文教事业获得较快发展。

    直隶总督作为天子脚下的封疆大臣，虽然位列八督之首，但受皇帝影响也最大，凡是出任该职者无一不是深受圣眷之辈，这也表明他们对辖区的治理很大程度上代表着皇帝的意志。而辖区治理的好坏，也能反映皇帝与直隶总督之间关系的变化。如雍正时期的唐执玉与皇帝相处融洽，时人称“明良相遇，千载一时”。李卫作为雍正帝三大宠臣之一，更是不言而喻。到嘉庆时期，国势日衰，皇帝不得已赋予直隶总督更多的财权和军权，同时也增加了对直隶总督的不信任感。嘉庆皇帝在热河地区设立热河都统，又提升顺天府尹的政治地位，以制衡直隶总督，直隶省自此形成三位省级官员并存的政治格局。晚清时期，直隶总督与皇帝的关系陷入恶性循环中，皇帝日益倚重直隶总督的同时，对其提防也更加明显，采取种种举措对其加以限制。

    （作者：衣长春，系河北大学历史学院教授）