让“法规”本身合法

    乘客购买机票时，有一个固定支出叫作“机场建设费”。这一费用起源于1992年，为缓解经营压力，温州永强机场率先向旅客征收机场建设费。在29年里，旅客是否应该支付这一费用，始终充满争议。2020年5月全国两会期间，有全国政协委员提出建议，认为收取机场建设费涉及对公民私有财产的征收，应进行合宪性审查。

    1月20日，全国人大常委会法工委2020年备案审查工作情况报告（以下简称“报告”）就这一问题进行了回应。报告指出，收取机场建设费不属于对私有财产的征收或征用，不存在与宪法相抵触的问题。但存在立法瑕疵。“这一费用属于政府性基金，按照预算法的要求，其征收依据应该是法律、行政法规，但其目前依据的仅是国务院文件和有关部门规章，法律效力低，与预算法规定不符。”全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰解释，如果需要继续征收，应当及时完善更高位阶的相关法律或者行政法规依据。

    “备案审查”正在越来越多进入人们的视野。部分地方出台“雷人法规”突破法律规定、损害法律尊严，部分地方涉税规范性文件违法违规，以及一些地方关于自然保护区的法规与上位法规定不一致等都属于全国人大常委会备案审查的范围。对行政法规、地方性法规、司法解释等规范性文件开展备案审查，是全国人大常委会一项重要职权。公民、组织都可以向全国人大常委会提出审查建议。

    事实上，这并不是一个“新鲜事”。2004年5月，全国人大常委会在法制工作委员会内设立法规备案审查室，专门承担具体审查研究工作。不过，很长一段时间内，其工作进展等并不为外界所知晓。2017年，全国人大常委会历史上首次对备案审查工作进行专项审议，并首次集中公布了全国人大备案审查中纠正“带病文件”的十大案例。中国的合宪性合法性审查从此走向常态化、程序化。公民和组织提出法规、司法解释审查建议日益增多。

    据报告透露，2020年，全国人大常委会共收到公民、组织提出的审查建议5146件，其中属于全国人大常委会审查范围的有3378件。“这是创纪录的。5146件中，公民提出5144件。大部分与其切身利益相关，比如一位河北公民在寄送光盘时被要求提交安全证明，他认为不合理，向我们提出审查建议。”梁鹰说，“此外，合宪性审查建议有上百件，这也是过去没有过的。”

    2019年12月，《法规、司法解释备案审查工作办法》正式出台，全国人大常委会的备案审查工作更加制度化、规范化。除行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释、特别行政区法律外，2020年全国人大常委会将地方人大常委会通过的具有法规性质的决议、决定纳入备案审查范围，全面落实“有件必备”。

    审查方式除了依申请审查外，全国人大常委会还有主动审查，“有备必审”，以及专项审查工作。如，2020年新冠肺炎疫情肆虐，非法交易、滥食野生动物的突出问题引起社会集中关注。为了健全公共卫生法治保障体系，助力打赢疫情防控阻击战，全国人大常委会作出《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》后，立即开展野生动物保护领域法规、规章、司法解释及其他规范性文件专项审查和集中清理工作。根据国务院办公厅和地方人大常委会反馈的情况，清理中发现需要修改或者废止的规范性文件供419件。

    2021年全国人大常委会将加强对地方人大常委会备案审查工作的指导，推动地方普遍建立人大常委会听取和审议备案审查工作情况报告制度，实现所有设区的市、自治州全覆盖，并逐步向区县延伸。

    （本报记者 陈慧娟）