构建国土空间开发保护新格局

    国土空间的保护与开发，是一个国家赖以发展的重要基础。在中国宏观经济研究院副院长、研究员吴晓华看来，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）提出“构建国土空间开发保护新格局”，是在过去10年主体功能区规划和制度实施基础上，在党的十八大、十八届三中全会、十九大不断建立完善的国土空间开发保护制度基础上，又一次从战略目标层面提出新要求。

    “从主体功能区规划到主体功能区战略，到主体功能区制度，再到《建议》提出的‘构建国土空间开发保护新格局’，体现了我们党对空间治理的高度重视和不懈探索。”吴晓华指出。

    他详细梳理了党和国家在国土空间治理方面的重要方略与举措——2010年，《全国主体功能区规划》出台，提出“逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局”。2012年，党的十八大提出“优化国土空间开发格局”“控制开发强度，调整空间结构”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“坚定不移实施主体功能区制度”，并提出“建立国土空间开发保护制度”。党的十九大报告提出“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策”。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》要求，“完善主体功能区制度”。

    这项工作的重要意义何在？吴晓华认为：“实现国家治理现代化，既要按产业领域分类纵向治理，也要按不同的空间单元确定政策。在空间形态上，一个现代化国家要形成符合自然规律、经济规律的空间格局，该开发的区域要有序有度高效率开发好，该保护的区域要坚决保护好。”

    在吴晓华看来，构建国土空间开发保护新格局，是我国进入高质量发展阶段的内在要求。“国土空间布局混乱，处处冒烟、山体破坏、污水横流，就不是高质量发展；耕地减少过快、生态系统功能退化、资源开发强度过大、绿色空间减少过多，也不是高质量发展。实现高质量的空间发展，关键是要明确空间单元的主体功能和管控要求，明确哪类空间要有序有度开发，哪类空间要优化或重点开发，哪类空间要限制或禁止开发。”

    按照高质量发展要求，吴晓华强调：新时代优化国土空间布局，应逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局。

    “我国960万平方公里国土空间的自然状况不同，有的生态脆弱或生态功能重要，不适宜大规模高强度工业化城市化开发；有的不适宜高强度农牧业开发，否则会对生态或农业功能造成破坏。因此，必须区分不同国土空间的主体功能，进而明确各自的主要任务，实行不同的政策。”吴晓华说。

    如何立足资源环境承载能力，发挥各地比较优势，切实构建国土空间开发保护新格局？吴晓华将其概括为落实“三个支持”。

    “一是支持城市化地区高效集聚经济和人口、保护基本农田和生态空间。”吴晓华介绍，此举的重点在于把促进经济发展和人口集聚的政策进一步向城市化地区聚焦，加快建设现代产业体系，率先实现高质量发展。

    二是支持农产品主产区增强农业生产能力。吴晓华指出，《建议》提出“加大农业水利设施建设力度，实施高标准农田建设工程”“强化绿色导向、标准引领和质量安全监管，建设农业现代化示范区”“加强粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区建设，推进优质粮食工程”“完善粮食主产区利益补偿机制”等，都是为了把支持农业发展的政策进一步向农产品主产区聚焦，更好调动农产品主产区发展农业生产的积极性。

    “三是支持生态功能区把发展重点放到保护生态环境、提供生态产品上，支持生态功能区人口逐步有序转移，把国家支持生态环境保护的政策特别是生态保护修复政策进一步向生态功能区聚焦。”吴晓华认为，《建议》提出的“重大生态系统保护修复、公共卫生应急保障、重大引调水、防洪减灾、送电输气、沿边沿江沿海交通等一批强基础、增功能、利长远的重大项目建设”，在落实中都要向重点生态功能区倾斜。“需要指出的是，支持生态功能区人口逐步有序转移，主要是向城镇转移并落户，是基于‘一方水土养不活一方人’或‘一方水土养不富一方人’的实际出发的，这样才能从根本上减轻生态功能区的承载压力，同时增强这些地区人民的就业致富能力，让他们与全国人民一同走上共同富裕道路。”吴晓华说。

    （本报记者 王斯敏）