化解“告官不见官”“出庭不出声”问题

    6月23日，《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》发布。这部司法解释对于化解行政诉讼中“告官不见官”“出庭不出声”等问题将带来哪些积极影响？记者就此采访了最高人民法院行政审判庭庭长黄永维。

    记者：为何要对行政机关负责人出庭应诉工作作出进一步规定？

    黄永维：近年来，党中央、国务院对于加强和改进行政机关依法出庭应诉工作极为重视，对建设法治政府、推进依法行政、严格规范公正文明执法作出重要部署。2014年，修改后的行政诉讼法规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”，以立法形式确立了行政机关负责人出庭应诉制度。2017年11月，最高人民法院通过《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》，对行政机关负责人出庭应诉问题作了基本规定。

    但是，在司法实践中，行政机关负责人出庭应诉还存在一些新问题：负责人出庭的比率整体不高，一些行政机关不理解不配合出庭应诉工作时有发生，有的案件较多的部委出庭应诉负担较重等。为了正确理解和适用行政诉讼法，充分发挥行政机关负责人出庭应诉制度实质性化解行政争议的功能，最高人民法院于2018年启动了行政机关负责人出庭应诉司法解释的起草工作。

    记者：有人认为，行政机关负责人出庭应诉与诉讼代理制度存在不一致，如何看待这个问题？

    黄永维：行政机关负责人出庭应诉，体现了法律面前人人平等的法治意识，发挥了实质性化解行政纠纷的作用。比如，黑龙江省三级法院近年来行政机关负责人出庭应诉率接近100%，对于实质性化解行政争议、维护社会和谐稳定起到了积极的作用。

    行政纠纷不是普通的法律纠纷，而是“官”民纠纷。过去的行政诉讼法参照民事诉讼法的代理制度，只要行政机关代理人出庭应诉就符合法律规定。但是，代理人对于行政执法状况不熟悉，对于老百姓提出的和解意愿也无法表态，使得庭审效果和解决纠纷的效果大打折扣。实践证明，行政机关负责人出庭应诉制度，既符合行政管理中首长负责制的基本要求，也符合“官”民平等的朴素观念，有效纾解了“官”民的对立情绪，实质化解了大量的行政纠纷。

    记者：司法实践中，行政机关负责人可能也出庭应诉了，但存在“出庭不出声”等问题，应如何解决？

    黄永维：行政机关负责人出庭应诉制度，重在实质性化解行政争议，重在提升行政执法水平。因此，行政机关负责人的“介入感”“参与感”很重要。

    司法解释规定了以下内容：第一，出庭应诉的应当是分管、熟悉行政执法业务的负责人或者相应的工作人员。为了实质性化解纠纷，出庭负责人应当具有表态权，应当对涉诉事项具有一定程度的决定权限；出庭的工作人员应当对被诉行政行为具有全面的、专业的掌握。第二，在庭审过程中，负责人要积极发言，参与涉案行政争议的实质性化解。第三，行政机关负责人或者行政机关委托的相应工作人员在庭审过程中应当就案件情况进行陈述、答辩、提交证据、辩论、发表最后意见，对所依据的规范性文件进行解释说明等。

    记者：出庭应诉可能导致一些案件数量较大的行政机关负责人应诉压力过大，应如何解决？

    黄永维：总体来说，行政机关负责人出庭应诉制度运行良好，负责人应诉压力不大。有的行政机关负责人高度重视出庭应诉工作。例如，贵州省政府等均有省部级负责人出庭应诉，在社会上产生了积极正面影响。但是，在政府信息公开等个别类型的行政案件中，案件数量较大。

    为此司法解释作了很多规定，如明确负责人的范围，法律规定的行政机关负责人并不一定是行政机关的“一把手”，副职负责人、分管副职负责人等，均属于负责人范围；规定协商出庭制度，复议机关作共同被告的案件，可以由共同被告协商确定负责人出庭应诉；规定一次出庭制度。对于同一审级需要多次开庭的同一案件，负责人到庭参加一次庭审的，一般可以认定其已经履行出庭应诉义务。此外，还规定了申请延期开庭制度、工作人员出庭制度以及负责人出庭应诉的一系列法律保障。

    （本报记者 靳昊）