教育行政执法，从“一阵风”到“常态化”

    2019年12月，教育部出台《关于加强教育行政执法工作的意见》（以下简称《意见》），提出了“加快建立健全权责清晰、权威高效的教育管理体制和政府统筹、部门合作、上下联动的执法工作机制”的工作目标，较为清晰地勾勒出了教育行政执法协同机制建设的总体轮廓。

    教育行政执法未来能否走上坦途？记者采访了相关专家。

从“有法可依”到“违法必究”

    “目前，我国已出台了多部教育法规，这些都是教育行政执法可以依靠的源头。”上海市教育科学研究院民办教育研究所所长董圣足告诉记者。其中，包括教育法、义务教育法、民办教育促进法、未成年人保护法、教师法、《中华人民共和国学位条例》等一些条例法律法规。违法主体办学、违规发放学历、不进行正规义务教育、培训机构违规办学等行为，都能从中找到依法治教的“武器”。

    哈尔滨师范大学教育科学学院院长温恒福认为：“依法施教，依法治教是现代教育体制的根基，在教育法律法规体系已经基本形成，各个方面都有法可依之后，其关键就是加强教育执法的力度，努力做到有法必依，违法必究。”

    然而，温恒福也认为，观念认识不到位、机构队伍不健全、体制机制不完善、能力水平不匹配等问题制约着教育发展的进程。“加强教育行政执法工作是当前教育系统落实全面依法治国的基本方略、推进依法治教的重要方面，是适应教育教学改革发展新形势新要求、促进政府职能转变的关键举措。”温恒福说。

    《意见》为教育行政执法勾勒出了重点内容，包括查处违法举办学校（包括大中小学校、幼儿园、中外合作办学机构）和举办应由教育行政部门审批的其他教育机构的行为；查处学校和其他教育机构违规招收学生、违规向受教育者收取费用、违规颁发学位证书、学历证书等学业证书行为；查处学校和其他教育机构擅自分立、合并，擅自变更名称、层次、类别、举办者，恶意终止办学，抽逃资金或挪用办学经费等行为等。

    此前，这些内容散见于各法律法规之中，现在更集中有条理地出现在《意见》中，温恒福认为，这是一种进步，必将促进我国教育治理体系和治理能力现代化。

从“一阵风”到“常态化”

    记者在采访中了解到，不少专家一提到教育行政执法，都说到一个“难”字。为什么难？难在何处？董圣足说，难在“一阵风”。

    县级以上教育行政部门尽管有“法制办”，但不是常设机构。很多教育领域的违法违规现象，往往涉及多个部门，不是教育“一家的事情”。比如培训机构违规招生的问题，除了教育部门，还需要市场监管部门、公安执法部门等各部门的力量。而这些力量的形成往往是“计划性”“暂时性”的，“一阵风”过后，再组建起来往往需要时间。

    董圣足认为，教育行政执法，需要一支常态化专业化的力量，既懂法律，又有基层工作经验，把人员配足。

    此前，曾有专家建议教育部门成立专门的“教育执法局”，董圣足认为，“至少要有一支从中央到地方的专门化队伍，专事专办”。他援引上海市解决校外培训机构违规招生的经验，建议建立一支自上而下的综合执法力量，“教育、市场、司法部门各司其职，谁家的孩子谁抱走”。

    同时，教育领域违法成本较低，也是今后教育执法部门的工作难点。温恒福认为，要运用法治方法解决与处理教育问题，“首先要公开，公开是防止腐败，接受人民监督的最好办法；其次要准确、公正，要准确把握法律法规的内涵与执行尺度，不能有宽有严，不能加入情感因素和个人理解；再次是要符合教育的特征，把非强制性手段与强制性手段结合使用，采用恰当的惩戒措施。”

    董圣足告诉记者，此前，处罚的力度往往不够，难以对违法行为形成震慑。“要增加违法成本，不能懒政，不能一罚了事，以罚代管”。

加快法治建设进程，是未来工作的重点

    在《意见》中，董圣足发现了一个亮点，就是“和教育督导行为联系起来，这样能化被动为主动，明确问责范围，发现违规违法事件，直接进行问责”。

    温恒福认为，依靠人民的力量，也是其中的亮点：要广泛发动群众参与到知法、守法、检举违法行为的工作之中，做好行政执法工作。同时，要加强教育法制部门与教育督导等各部门之间的协同合作，把好事办好。

    然而，董圣足也告诉记者，《意见》之后，未来的教育行政执法还有很长的路要走。“教育法规中，实体法多，程序法少，因此，执法的空间有些模糊，难度不小。未来还要加快修订教育法律法规。”董圣足说。

    这个说法也得到中国教育科学研究院研究员储朝晖的佐证：“在《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中，曾经提到‘六修五立’，目前并没有完全完成，需要加快脚步。”

    这“六修五立”指的是推动修订职业教育法、残疾人教育条例，加快修订教师法、学位条例，制定学前教育法、终身学习法、学校安全条例、国家教育考试违规处理办法及一批规章的研究起草修订工作。“总之，加快法治建设进程，是未来立法部门、教育部门的重点工作之一。”储朝晖告诉记者。

    董圣足提醒，一些教育方面的立法是“部门立法”，“自己查自己”，“既是裁判员，也是运动员。内部的问责和外部的监督要结合起来，这样才能从根本上解决这个问题。同时，教育行政执法没有强制手段，缺少自由裁量权，无法处置财产，这都是违法成本较低的原因。于是，我们可以看到这种现象，很多时候，教育行政执法部门只能开具‘纠正通知’，以观后效。”至于纠正不纠正，效果怎么样，很难管控。“未来，我们需要构建起网格化的执法体系。”董圣足这样期待。

    温恒福表示，希望各级政府把教育行政执法当作一项重要工作，由政府牵头成立由教育、公安、市场、物价等相关部门组成的教育行政执法领导小组，统一领导统筹协调本辖区的教育行政执法工作，分工负责，统一执行。

    （本报记者 姚晓丹）