严明生态环境保护责任制度

    习近平总书记近日在山西调研时指出，“要牢固树立绿水青山就是金山银山的理念”“统筹推进山水林田湖草系统治理”“加快制度创新，强化制度执行，引导形成绿色生产生活方式，坚决打赢污染防治攻坚战”。习近平总书记作出的这一系列重要指示，再次表明了坚持生态文明建设，走生态优先、绿色发展之路的决心和意志。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》将“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”单列一章，提出了“严明生态环境保护责任制度”的重点任务。生态环境保护责任制度贯穿了源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态文明建设全过程，是生态文明制度体系中的一项基础性制度，是贯彻落实习近平生态文明思想的具体实践和制度保障。要实现环境治理体系和治理能力现代化，加快建设美丽中国，促进人与自然和谐共生，就必须坚持巩固、完善发展、严格执行生态环境保护责任制度。

1.严明生态环境保护责任制度的紧迫性

    习近平生态文明思想作为新时代生态文明建设的根本遵循和行动指南，深刻回答了为什么建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎样建设生态文明等重大问题。党的十八大以来，我们党围绕生态文明建设提出了一系列新理念新思想新战略，开展一系列根本性、开创性、长远性工作，生态文明理念日益深入人心，污染治理力度之大、制度出台频度之密、监管执法尺度之严、环境质量改善速度之快前所未有，推动生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。比如，生态文明绩效评价考核和责任追究制度基本建立，生态环境和自然资源管理体制改革取得重大突破，生态补偿财政转移支付制度持续推进，自然资源资产产权制度改革、国土空间规划和用途统筹协调管控制度改革等重大基础性改革迈出重要步伐，等等。这些成果弥足珍贵、来之不易，我们必须坚持巩固、持续深化。

    中央深改委第十一次会议审议通过了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，指出要以环境治理体系和治理能力现代化为目标，建立健全领导责任体系、企业责任体系、监管体系等7个体系。7个体系的关键是落实各类主体责任，最终都要落到生态环境保护责任制度实践上来。新冠肺炎疫情不可避免会对经济社会造成较大冲击，当前形势越是严峻复杂，我们越要以改革促进制度建设和治理效能更好转化融合，健全生态环境保护责任制度，完善环境治理体系，明晰和压实政府、企业、公众等各类主体权责，畅通参与渠道，形成全社会共同推进生态保护和环境治理的良好格局。

    党的十九大将污染防治攻坚战作为决胜全面建成小康社会的三大攻坚战之一，强调要着力解决突出环境问题。为打好打赢污染防治攻坚战，以习近平同志为核心的党中央多次出台重要文件进行部署，并开展了两轮中央生态环境保护督察及“回头看”。比如，近期召开的中央深改委第十三次会议审议通过了《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021－2035年）》，科学统筹谋划布局生态修复和污染防治工作。我们要严明生态环境保护责任制度，确保实现污染防治攻坚战阶段性目标，为决胜全面建成小康社会圆满收官奠定坚实生态环境基础。

2.严明生态环境保护责任制度的根本保证和目标取向

    坚持党的全面领导。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。要坚持和加强党的全面领导，坚决落实“党政同责、一岗双责”，切实把党的全面领导有力有效贯彻到生态环境保护责任制度构建全过程、生态环境保护履责追责问责各方面。同时，要充分发挥好党总揽全局、协调各方的领导核心作用，充分利用我国社会主义制度集中力量办大事的政治优势，最严密构建和最严格执行生态环境保护责任制度，加快建设美丽中国。

    坚持以人民为中心。良好的生态环境是最普惠的民生福祉。习近平总书记指出：“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。”要坚持把民之所望作为政之所向，严明生态环境保护责任制度，动员各方力量，重点解决好老百姓身边的突出生态环境问题，加大力度提供更多更优质生态产品，在生态环境上充分彰显社会公平正义。同时，生态文明是全社会共建共治、共享共有的事业，严明生态环境保护责任制度也必须依靠群众、发动群众，建立健全群众参与、评价和监督生态文明建设的机制，形成多元参与、良性互动的格局。

    聚焦生态环境改善。我国生态系统较为脆弱，资源环境约束日益趋紧，生态环境质量持续好转、稳中向好的基础尚不牢固，国土空间治理能力也有待提升。要围绕实现生态环境根本好转的目标，通过严明生态环境保护责任制度，一方面，加大力度推进生态修复、污染治理，解决好存量问题，提升资源环境承载力；另一方面，践行绿水青山就是金山银山理念，从源头上实现绿色转型，降低资源消耗、减少污染排放、防止生态破坏，解决好增量问题，走绿色发展之路。

    突出系统集成协同。生态环境具有“山水林田湖草生命共同体”特征，需要按照生态系统的整体性、系统性以及内在规律，抓住山水林田湖草和人之间不可分割的内在规律，从系统工程和全局高度，统筹兼顾、整体施策。生态环境保护责任制度贯穿了生态文明建设和生态文明体制改革全过程，涉及政府、市场、社会等各方责任主体，更需要坚持系统集成协同的基本原则和工作思路，健全行政、市场、法治、科技等多种手段综合运用体制，完善财政、税收、产业、投资、区域等政策协同发力机制，让各项举措有机衔接、融会贯通。

3.严明生态环境保护责任制度的现实路径

    明责知责是前提。各类主体应该清楚明白自己在生态环境保护中的责任与担当。首先，明晰各级政府的财政事权和支出责任，真正在生态环境保护中形成权责清晰、上下协调、空间均衡、分配有效的生态公共品供给制度。由于生态产品与服务的受益范围差异大，并且具有强烈的外部性，中央政府应该主导全国性和跨区域的生态产品与服务的供给，明确中央对地方一般转移支付的事权范围和财政支出责任；在地方上下级政府和地区之间的纵向事权与横向责任的界定上也要按照匹配原则明确省以下一般转移支付和地区间横向转移支付支出责任的落实，明确制定不同层级政府的事权清单和与之对应的支出责任清单。通过财政支出的数量对支出责任进行量化，更加精准地落实和评价生态环境保护责任制度。其次，明晰市场主体和社会公众的责任。企业是法律法规规定的污染防治责任主体，承担了生态环境保护的主体责任。社会组织和公众既是生态环境保护中的直接实施者，也是社会秩序的监督者、组织者，对政府、企业的行为起到监督作用。最后，科学界定政府和企业在生态环境保护中的边界。特别是要健全自然资源资产产权体系，明确产权主体，完善自然资源资产价格形成机制。通过在实物量统计核算比较精准的基础上科学编制自然资产负债表，通过自然资源资产表的实物量和价值量的核算，既可以明晰地方政府部门以及主要责任人的自然资源保护的保值增值责任，又可以体现市场主体、社会公众作为产权主体时的保护成效。

    履责尽责是关键。推动各类主体履责尽责，是严明生态环境保护责任制度的关键。首先，财政是各级政府履责尽责的物质基础，也是推动政府履行主导责任的有效手段。受疫情等多方因素影响，地方财政保基本民生、保工资、保运转的特征更加明显，更需要提高生态环境保护领域财政资源配置效率。广泛推进财政绿色支出预算绩效评价和考核制度，通过大数据、互联网技术实现财政绿色支出绩效考评的云计算、云服务。认真履行生态环保资金支出者使用者的责任，严格落实花钱必问效、无效必问责，真正从源头上管好用好财政绿色支出。与此同时，生态环境是跨区域的公共品，需要不同层级、不同区域的政府目标同向、责任共担。因此，要聚焦责任共担、效益共享、合作共治，有效建立跨区域生态环境保护长效机制，构建区际利益补偿机制和纵向生态补偿机制，完善财政转移支付制度，不断提升对重点生态功能区转移支付的有效性。其次，在体制机制建设中推动企业履行主体责任。特别要聚焦生态环境保护的监测评价基础能力建设，通过健全生态环境监测统计评价制度，加强生态环境监测网络建设，构建科学、独立、权威、高效的生态环境监测、统计和评价工作机制，实现生态环境质量监控预报预警，并完善与生态环境质量挂钩的财政奖补政策，倒逼企业主动扛起法律法规规定的污染防治主体责任。最后，在完善制度设计中提高社会组织和公众参与积极性。完善公众参与机制，拓宽公众参与渠道，全面推进政务公开，积极推行环保志愿者等公益活动机制，大力发展环保公益组织，建立健全论证会、听证会等政府公众沟通机制。

    追责问责是手段。打好打赢污染防治攻坚战、推动生态环境根本好转是全党和各级政府的政治责任、政治任务。首先，切实强化全面从严治党的政治担当，对党政部门破坏生态环境或对生态环境保护不力的行为，从严进行政治追责问责。就公共财政资金的使用来说，要加强财政支出绩效评价结果的约束作用，对违规违法使用甚至过失使用等财务行为进行经济追责和行政法律惩戒。其次，建立针对市场主体和社会公众的，以经济惩戒和赔偿为中心的经济追责和法律问责联动制度。对企业和社会个体在生产生活中造成的水、大气、土壤污染等进行经济法律追责问责，大幅提高环境损害成本。同时，也要积极引导社会力量参与环境保护执法，依法保障其行使提起环境公益诉讼等权利，构建政府专业执法和社会组织个人协同监督的追责问责网络。最后，加强追责问责工作队伍和工作机制建设，把查处违法行为的责任压实。组建统一的生态环境保护综合行政执法队伍，推进行政执法与司法衔接，推动执法重点向基层下沉，强化属地执法，创新执法方式，坚定不移地打击各类生态环境违法行为。有效衔接、协同推进生态环境损害赔偿制度、生态环境公益诉讼制度等制度建设，严格实行生态环境损害责任终身追究制度，明确生态环境损害责任终身追究的实施主体和责任承担主体，统一规范责任终身追究的标准和程序，健全责任倒查机制，完善配套法律制度。

    （作者：蒋金法 京方程。蒋金法系江西财经大学党委副书记；蒋金法 京方程均系江西省中国特色社会主义理论体系研究中心特约研究员。本文系国家社会科学基金重大项目“建构基于生态文明建设的公共财政体制研究”〔15ZDB159〕阶段性成果）