聚焦特殊群体 给予特别关爱

    【智库答问】  

编者按  

    2019年4月2日，第十四次全国民政会议在京召开，传达了习近平总书记对民政工作作出的重要指示。总书记指出，“各级民政部门要加强党的建设，坚持改革创新，聚焦脱贫攻坚，聚焦特殊群体，聚焦群众关切，更好履行基本民生保障、基层社会治理、基本社会服务等职责，为全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家作出新的贡献”。

    新冠肺炎疫情发生以来，习近平总书记多次强调要做好养老、救助、儿童福利、精神卫生等机构的防控工作，做好困难群众的防护工作。

    在重大公共卫生事件面前，对老人、儿童、救助群体等重点人群要特别关心，对其所处的特殊场所要特别管理，在特殊时期负起特别责任。这不但是此次疫情带来的启示，更是今后长期需要强化的工作。光明智库特约学者专家、基层工作者展开探讨。

本期嘉宾  

    北京师范大学中国公益研究院院长 王振耀

    北京大学公共卫生学院副院长、教授 王培玉

    华东师范大学社会发展学院副院长、教授 黄晨熹

1.守牢社会服务的“基准线”“兜底线”  

    光明智库：疫情防控事关人民群众生命安全和身体健康，需要全面考虑、周密部署。养老院、儿童福利院、社会救助等机构在应对疫情方面存在哪些不足？抓好这些场所和人群的疫情防控工作，对于疫情防控全局来讲有何重要意义？

    黄晨熹：做好社会福利机构防疫工作、关注重点人群，这既是全国疫情防控的需要，更是彰显民生保障公平公正核心要义的需要。

    养老院、儿童福利院、救助机构等福利机构不仅存在被感染的风险，而且存在防控资源不足的困难，是疫情防控的重点单位。

    福利机构往往是较大规模易感人群集中居住的封闭区域。体弱老人、困境孤儿的自我防护能力较低，同时这些机构人员规模大且居住集中，活动范围有限，服务对象与工作人员存在密切接触。一旦外防输入和清洁卫生工作的措施有所松懈，机构内发生集体性感染的可能性很大。

    福利机构往往存在护理力量紧张和医护能力不足的问题。如果疫情发生，由于护理人员无法返岗或者部分护理人员被感染或隔离，护理人员将出现紧缺状况。城乡偏远地区的社会福利机构和民办机构往往规模小，内部资源少，外部资源供应不足，防疫资源难以应对疫情需求。

    王振耀：2019年年初，全国已经正式注册的各类民政服务机构有3万多个，共有43万名工作人员，收养人数接近212万，其中老年人190万名，儿童8万名，还有其他各类困难群体。未成年人救助保护机构、精神卫生福利机构、流浪乞讨人员救助管理机构（含托养机构）和殡葬服务机构等是我国社会福利与社会服务的基本场所，里面居住的主要是各类困难人员，是我国最为脆弱的人群，也是疫情的易感人群。

    以养老机构的发展为例，其中就存在着多方面的不平衡性，既有城乡与地区之间发展悬殊，也有公办与民办的管理水平差异，更有业态多样化带来的复杂性。这些机构开展疫情防控工作，需要切实提高管理水平并健全各项标准与程序。

    在这些机构中加强疫情防控与服务保障，直接关系到最为脆弱人群的安危，是社会服务保障的基准线、兜底线，也是对国家社会服务制度和国家治理能力的检验。

    王培玉：疫情面前，养老院、儿童福利院、社会救助等机构相对存在着更多风险，须特别注意，不能出现死角。这些机构人员密集、环境封闭，场所内的人员或是年纪太小，或年纪大，都存在一定程度的认知障碍。他们属于社会的弱势群体，比起一般人群，自我防护能力差，这就需要机构的工作人员负起更多责任。另外，机构中的老年人，多数有基础疾病，一旦感染，容易转为重症。所以，防止这些特殊场所出现防疫漏洞，意义重大。

2.加强“外防”“内控”，防患于未然  

    光明智库：做好特殊场所、重点人群疫情防控工作，关键环节有哪些？如何做到压实责任、分类管理，提高这些场所的应急管理能力？

    王振耀：对于养老机构而言，有几个关键环节需要特别注意：一是科学安排封闭管理，建立起严密的标准和程序，切实堵塞漏洞；二是加强对管理人员的培训，建立起特殊时期应对疫情的服务规范；三是建立起健全的供应链，与政府有关部门、企业、社会组织、社区形成有机联系。各个地方都在制定属地管理的规范，如何纳入属地管理，各个机构落实的具体内容不同。尤其要注意预案制定，一定要有“不怕一万，就怕万一”的思想准备，防患于未然。

    黄晨熹：对于福利机构而言，要建立有效杜绝疫情输入的外防机制。尽最大可能做到“零探访”，切断与外界非必要联系。对返院（机构）的职工和服务对象做好14天隔离，防止交叉感染和集体性感染。对机构外运送来的药品及其他生活物资进行消毒、灭菌、储存等规范技术操作，由专人分配取用。

    要建立及时发现和应急处置的内控机制。全体工作人员要树立和保持警觉性，坚持福利机构每日网上疫情直报，建立标准化的操作处置流程和保障措施。一旦遇到情况，无论是老年人还是工作人员，无论是确诊病例还是疑似病例，均要在第一时间上报并妥善处置。针对机构内服务对象及工作人员开展防疫知识培训，做好院内卫生，不给病毒传播提供土壤。

    要建立分工明确、切实有效的问责机制。要将社会福利机构疫情防控纳入当地疫情联防联控机制。民政部门要切实履行主管职责，把疫情防控措施抓实抓细抓落地。社会福利机构要承担疫情防控主体责任，严格落实疫情防控的各项措施和工作要求，制定符合自身特点的实施细则和应急预案。机构内各个部门、岗位和服务环节要明确职责任务，制定应急预案和处置流程。

    王培玉：在此类场所防控疫情，一方面要做好机构工作人员的防护，对他们开展疫情防护教育、健康监测，一旦发现确诊和疑似病例，立即送医救治，其他人员做好隔离防护，开展流行病学调查，对场所彻底消毒。另一方面，对机构中的老人、儿童开展严格的健康监测，发现问题及早隔离、治疗。新冠肺炎患者痊愈后，一定要注意做好隔离管理和健康状况监测，加强饮食营养，引导其养成健康生活方式。机构应主动与所在社区、属地的防疫和疾控机构保持联络，明确属地责任、主管责任。此外，要避免聚集性活动，加强居室、食堂、活动场所的通风换气和消毒，帮助、督促他们开展个人防护。

3.筑牢抗击疫情的心理“防护墙”   

    光明智库：疫情面前，除了强有力的防控举措外，“一老一小”、被救助人员等的心理健康状况同样亟须关注。如何根据这些人群的特点和需求，筑牢抗击疫情的心理“防护墙”？

    王振耀：对于以“一老一小”为主体的被救助人员，保障心理健康是一个非常大的挑战。有许多“土办法”可以总结并系统化实施。比如，在防控疫情的前提下，运用视频或其他技术与老年人展开互动；通过多元化方式将防疫常识与老年人日常聊天结合起来；组织儿童以不接触的方式开展学习、游戏活动等。有条件的地方，可以与网络上的专业机构对接，参与不同方式的心理咨询活动。也可适当发挥学校社工专业的作用，鼓励他们编制一些教材，制定一定的规范，开展适合本地特点的心理咨询活动，保障重点人群心理健康。

    黄晨熹：作为社会工作者和机构服务者，要加强对重点人群的观察、倾听和需求评估，制定服务方案，为其提供快速有效的协助。

    一方面引导老人做好心理调节。主动讲解此次疫情形势以及机构采取封闭管理的必要性，促使服务对象理解和接纳现状，防止逆反心理产生。通过电话、网络等方式为服务对象提供与亲朋之间的沟通交流服务，舒缓焦虑恐惧情绪。另一方面，提供必要的心理支持服务。对出现可疑症状、隔离观察的服务对象给予重点关怀，或邀请机构外心理咨询师、社会工作者开展线上咨询服务。

    王培玉：面对疫情，应该更加关注被救助人员的心理健康状况。这些人群中，有些可能存在心智不全或认知障碍，对他们开展心理健康教育比对一般人群更加困难，需要更大的爱心、耐心和心理咨询教育的专业能力。同时要加强食品、药品等生活必需品的供应和就医需求保障，创造良好的氛围。

4.盘活各方力量，提升社会服务能力  

    光明智库：从完善机制和长远角度看，政府部门如何为特殊机构的人员培训、资金投入、日常管理、资源配置等提供更大支持？如何盘活社会力量，为特殊场所重点人群奉献特别的关爱？

    黄晨熹：此次疫情既是对社会福利机构应急管理能力的一次考验，也是进一步提升机构服务能力的难得契机。

    政府部门应进一步加强社会福利机构等级管理和精准支持。全面、动态掌握社会福利机构在人员配置、服务项目和标准、医护能力以及其他硬件设备等方面的水平，以此为依据，在人才引进、人员培训、资源配置等方面给予相应支持。加强社会福利机构与当地医疗机构合作，补足医护能力薄弱的短板。进一步深化医养结合，加强养老和医疗部门的沟通，在人员待遇、岗位设置、体制机制等方面突破瓶颈。在儿童福利机构方面，一方面强调内部员工医护知识培训，另一方面引导当地医疗资源加入。

    加强社会资源利用和开发，为福利机构提供有效资源补充。盘活社会力量参与特殊场所重点人群防疫工作，首先，要明确社会力量的角色定位和权责关系。目前我国突发事件中主要力量投入来自政府，相关行为规范较为完备。但是社会力量的行为规范、权利、责任等需进一步明确，才能为其有序进入和发挥作用奠定基础。其次，进一步加强组织动员和沟通协调。发挥相关企事业单位、社区志愿者组织的作用，号召医护人员、心理咨询师、社会工作者及其他志愿者发挥所长，参与到社会福利机构的疫情防控中。

    王振耀：近年来，我国已经建立起了针对老年人、孤儿和残障人士的高龄津贴与服务补贴、孤儿基本生活保障金、残疾人基本生活补贴与护理补贴等制度，这些制度也在应对疫情中发挥了支撑作用。但是，人员缺位和培训体系欠缺仍是民政服务机构发展面临的挑战，提升其服务质量仍是相当紧迫而长期的任务。希望日后能在人员培训、资金投入、日常管理和资源配置等多方面增加投入支持，切实补齐短板。

    还要注意鼓励社会力量进入社会服务领域。过去，我们在推动服务机构产业化方面有了不少成绩；但是，绝大部分社会服务机构不可能完全市场化，这需要社会组织和慈善力量在合法合规的前提下参与，包括护理照料、志愿服务、医疗服务等。

    王培玉：政府部门应加强对这些机构工作人员健康管理、疾病防控等方面的培训，增加人手与资金投入、提高待遇，改善工作条件，规范日常健康管理和疾病监测，鼓励社会力量（包括医疗服务、志愿服务）投入，为疾病防控搭建堡垒。

    （项目团队：光明日报全媒体记者 李晓、王斯敏）