以积极稳妥的社会政策保障和改善民生

    【专题：在发展中保障和改善民生】 

    主持人语：

    党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心，把增进民生福祉作为发展的根本目的，着眼于在发展中补齐民生短板，积极而为、尽力而为，取得一系列开创性成就。同时，民生改善是一个从低层次到高层次、从不均衡到均衡的过程，改善民生不能脱离国情，而要根据经济发展和财力状况循序渐进、量力而行，并广泛引导人民群众积极参与、社会各界合力推进。本版今天刊发两篇文章，探讨现阶段我国民生建设的成就、理念和举措，分析新时代社会保障体系建设的路径，希望对读者有所启发。

    增进民生福祉是发展的根本目的。改革开放以来，中国共产党在领导人民推进中国特色社会主义事业的同时，在民生领域取得令世人瞩目的成就。习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上指出，“40年来，我们始终坚持在发展中保障和改善民生，全面推进幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶，不断改善人民生活、增进人民福祉”，“忍饥挨饿、缺吃少穿、生活困顿这些几千年来困扰我国人民的问题总体上一去不复返了”。

    中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民日益增长的美好生活需要对民生事业发展提出了新的更高要求。首先，保障和改善民生不再主要是满足温饱，而要为人民实现美好生活提供足够收入和保障，满足人民在健康、培训、就业、子女教育、养老、住房、安全等多方面的期待。其次，保障和改善民生重在激活服务对象的内生动力，注重个人发展动机与潜能的开发。再次，保障和改善民生不能局限于个人层面，而要进一步扩展到社区、社会层面关系、结构的调整，为人民提供社会参与的机会，促进社会融合。在此背景下，推进民生事业，要立足现实国情，把握国际因素，遵循科学规律，既尽力而为又量力而行，并把构建积极稳妥的社会政策作为一项重要手段。

既要尽力而为又要量力而行

    习近平总书记指出，“民生工作直接同老百姓见面、对账，来不得半点虚假，既要积极而为，又要量力而行，承诺了的就要兑现”，“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，既尽力而为，又量力而行”。保障和改善民生没有终点，只有连续不断的新起点。党的十八大以来，我们党通过采取切实举措，不断把民生保障事业推向前进。但也要看到，民生改善是一个渐进的过程，是一个从低层次到高层次、从不均衡到均衡、从简单到复杂、从不完善到比较完善的过程，在特定阶段、节点，保障和改善民生只能量力而行，切不可提大而无当的目标。

    尽力而为，源于坚实的物质基础和财力保障。2018年，我国国内生产总值突破90万亿元，位居世界第二。综合国力的不断增强，为保障和改善民生奠定了雄厚物质基础。现阶段，我国农村养老、医疗、社会救助等社会保障主要项目已经建立起来，并与城镇居民相关保障项目走向并轨，过去长期存在的社会保障的城乡二元格局正在破解。其中，新农合向城镇居民基本医疗保险并轨后，2019年政府人均补助标准达到520元，与新农合出台时的2002年相比，超出了500元。

    尽力而为，旨在应对我国民生保障事业存在的短板、不足、缺陷和问题。在党的十七大提出学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等民生建设五大目标的基础上，党的十九大又补充了幼有所育、弱有所扶两大目标。当前，我国民生建设取得有目共睹的成就，但限于各方面因素制约，也存在不少短板，特别是在扶贫、住房、教育、医疗、就业、养老、育儿等领域，还存在诸多迫切需要解决的问题。这些影响美好生活实现的障碍，要求我们必须尽力而为、有效应对。

    保障和改善民生既要尽力而为，又要量力而行，这是立足特定时期和阶段，综合考量各种复杂因素作出的科学判断。

    量力而行，由我国现阶段的基本国情所决定。必须认识到，我国社会主要矛盾的变化，没有改变我们对我国社会主义所处历史阶段的判断，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。当前，我国虽已成为世界第二大经济体，但人均GDP仍不到1万美元，不及美国的1/6。加之我国发展不平衡不充分的一些突出问题尚未解决，经济增长内生动力还不够足，创新能力还不够强，发展质量和效益不够高，部分地区经济下行压力较大，推进民生事业不可急躁冒进。

    量力而行，是对民生保障内在规律性的遵循。二战后，西方国家普遍实施福利国家模式，实行高税收、高福利，在短时间内起到了凝聚国内民心、提升国家认同的作用，但长期看来，由于过度福利化，结果导致效率低下、增长停滞、通货膨胀，收入分配最终反而恶化。法国、英国等欧洲国家因为福利改革引发了严重的社会和政治危机，这方面教训我们应当汲取。因此，我们应遵循民生保障内在规律，将收入提高建立在劳动生产率提高的基础上，将福利水平提高建立在经济和财力可持续增长的基础上。

构建积极稳妥的社会政策体系

    习近平总书记强调，“要解决好社会政策托底问题，重视保障和改善民生”。推进新时代民生保障事业的关键是制度创新。在这方面，社会政策作为国家影响福利的政策行为，地位独特，不可替代。改革开放以来，我们不断完善社会政策，为民生工作提供有效支持。

    通览各国实践，民生领域的社会政策主要存在再分配型社会政策和发展型社会政策两种模式。再分配型社会政策是伴随福利国家体制出现的，强调公平、普惠、协调，在制度设计上强调项目齐全、覆盖全民、较高标准、较低门槛的准入，在机制上强调国家统揽、政府责任，而比较忽视社会组织、社区、个人的责任。这种模式导致国家负担加重、社会创新乏力、穷人福利依赖、失业上升、经济滞胀等严重问题。发展型社会政策也称为积极社会政策、生产型社会政策等，是西方国家在反思“福利国家”弊端过程中形成的一种社会政策取向。发展型社会政策强调发展、效率与预防，在政策设计上强调创新政策项目、投资人力资本、开发人类潜能、注重福利项目的经济性，在机制上强调国家、社会与个人的分担共责。发展型社会政策对福利国家走出经济危机、焕发发展活力功不可没，但也存在忽视弱势群体、公平受损、福利下降等问题。

    以上两种社会政策模式都不尽科学合理，但能够为我们提供借鉴和警示。当前，我国建构的社会政策，彰显出发展与民生互构互促、公平与效率相伴相生、国家与社会多元共责的特点，既蕴含“发展”“积极”，也贯彻“协调”“稳妥”，体现了保障和改善民生既要尽力而为又要量力而行的理念。这种社会政策，是一种积极稳妥的社会政策。

    积极稳妥的社会政策主张社会政策不应只是单纯的财政支出，不能简单地将社会财富从一个群体转移到另一个群体，而应与经济政策、经济发展相结合、相融合，将其设计为一种兼具财富的生产和分配功能的制度性安排。积极稳妥的社会政策首先和重点强调“积极”，主张社会政策应有利于经济发展，经济发展促进民生保障走上新台阶，以更好满足人民的美好生活需要。积极稳妥的社会政策同时强调“稳妥”，社会政策不仅应与经济发展协调，内部也应均衡发展，社会政策的任何改革创新都不能导致公平受损、福利下降。概括而言，我国社会政策的“积极”之维重在“尽力而为”，“稳妥”之维重在“量力而行”。

    社会政策的“积极”之维。其一，注重民生保障政策项目的经济性，使其社会性与经济性兼具，实现民生保障项目经济、社会的双重乃至多重效益。其二，注重投资政策对象的人力资本，通过培训和素质教育，增加政策对象参与生产性就业和创业机会。其三，防止和避免贫困的代际传递，对于长期贫困、深度贫困人群，除了给予物质帮助和就业扶持外，重视其子女教育，增强其子女在劳动力市场上的就业能力，帮助其家庭实现脱贫。其四，注重增强政策对象的主体性，激发其改变现状的动机和愿望，实现其自立自强。在这方面，目前精准扶贫注重扶志扶智，可以说找对了方向。

    社会政策的“稳妥”之维。其一，社会政策应坚守底线，发挥托底保障功能，对竞争失利陷入困难、失业和贫困的群体给予基本的社会救助，避免造成社会风险。要按照习近平总书记指出的，通过“社会政策托底等多种渠道帮助就业困难人员，实现零就业家庭动态‘清零’，确保安置分流有序、社会和谐稳定”。其二，社会政策应注重均衡，当前主要是补短板，对民生建设七大目标中的短板，要加大投入，实现均衡发展。其三，社会政策应协调发展，协调好各大民生建设目标内部、之间的关系。当下社会政策应加大对农村、中西部地区的投入力度。其四，社会政策要适度发展，这个适度主要是指社会政策与经济发展之间的适度，“过”与“不及”都是应当避免的。

    （作者：李迎生，系中国人民大学社会学理论与方法研究中心暨社会工作与社会政策系教授，中国社会工作学会副会长）