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专题研究：经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系
编者按
2013年11月召开的党的十八届三中全会，是党的十八大之后召开的一次重要会议，也是改革开放以来党中央召开的一次重要会议。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》），提出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这是我们党对中国特色社会主义建设规律认识的一个新突破，标志着社会主义市场经济发展进入了一个新阶段。在过去的五年多时间里，围绕处理好政府和市场关系这一核心问题，我国经济体制改革全方位推进，重点领域和关键环节改革不断取得突破，不仅有效激发了市场主体的创造力，也让稳健前行的中国经济韧性十足、更具活力。为了深入学习《决定》精神，抓住政府与市场的关系这一核心问题全面深化经济体制改革，本报特邀两位学者撰文研讨，以飨读者。
党的十八届三中全会指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。习近平总书记在党的十九大报告和庆祝改革开放40周年大会上的讲话中，反复强调使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。在过去五年多的时间里，我国经济体制改革全方位推进，主要领域“四梁八柱”性改革基本出台，取得了开创性的成绩。改革围绕转变政府职能、处理好政府和市场关系，在设立自由贸易试验区、发展民营经济、深化国资国企改革、发展混合所有制经济、推动简政放权和“放管服”改革、创新和完善宏观调控等方面取得了显著成效，激发了各类市场主体的活力，推动实现了科学发展和更高质量的发展。
把改革开放进行到底，继续推进经济体制改革，仍然要把处理好政府和市场的关系置于核心位置。政府和市场的关系问题实际上是一个世界性的问题，既是经济理论研究的焦点，也是各国经济发展实践中的难点。经济学家刘易斯曾经指出一个矛盾现象：“政府的失败既可能是由于它们做得太少，也可能是由于它们做得太多。”自从他根据对世界经济史的观察于1955年提出这个著名的“刘易斯悖论”之后，在世界范围内，对于政府应该做什么、做多少的问题，理论上始终莫衷一是，实践上也仍然没有破题。我国经济体制改革40年的实践，特别是党的十八大以来开创性的探索，既提出了相关的问题，也积累了宝贵的经验，提炼出了关于政府和市场关系的中国智慧，有助于我们加深理论认识，并有针对性地用来指导改革的实践。
首先，在资源配置领域和直接经济活动中，要使市场发挥决定性作用。世界各国的经济发展实践表明，市场既为经济活动主体提供了最有效的激励机制，也对各种生产要素和资源提供了最有效的配置方式。在改革开放40年来的实践中，我们逐步深化了对市场作用以及政府和市场关系的认识。在改革的早期，我们分别经历了对市场作用的若干个认识阶段，从排斥市场机制到把市场作为计划经济的辅助手段，进而强调计划与市场相结合。党的十四大明确了建立社会主义市场经济体制的改革目标。党的十五大以后提出要发挥市场在资源配置中的基础性作用，直至党的十八届三中全会明确提出使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，实现了我们党对中国特色社会主义建设规律认识的一个新突破，标志着社会主义市场经济的发展进入了一个新的阶段。
市场在资源配置中起决定性作用，就是要在生产、流通、消费等经济活动各个环节，通过形成完善的生产要素市场和产品市场，以要素的相对稀缺性和产品的供求关系决定价格，形成对投资者、创业者、生产者、流通者和消费者的引导信号，依此配置资源、平衡供给、鼓励竞争，进而达到提高资源配置效率和激励经济活动的目的。我国过去40年的经济体制改革，始终是围绕建立社会主义市场经济体制进行的，而最终明确确立市场的决定性作用，则是理论的逻辑结论和实践的必然结果。
其次，以人民为中心的发展思想要求政府履行再分配职能，保障实现全体人民共同富裕。曾经在欧美和一些发展中国家大行其道的新自由主义经济政策，通常建立在所谓“涓流经济学”的假设之上，认为使少数人更富的经济政策，最终会通过某种渠道惠及穷人。然而，无论在发展中国家还是在发达国家，都有大量的事实表明，虽然经济增长、经济全球化和技术变革，都可以产生做大蛋糕的效应，却无一能够保证自动把蛋糕分好，反而造成了收入差距扩大的弊端和社会两极分化的恶果。诚然，市场机制通过有效配置资源和激励经济活动主体，是经济增长的必要前提，但是，政府主导的再分配政策却是促进社会公平正义、实现共同富裕不可或缺的手段。因此，处理好政府和市场关系是破解做大蛋糕和分好蛋糕两难问题的钥匙。
从以人民为中心的发展思想出发，必然要求更好发挥政府作用，把在发展中保障和改善民生作为公共品来提供。其一，政府促进社会公平正义，就是旨在疏通做大蛋糕与分好蛋糕之间存在的种种梗阻，创造条件使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会，共享改革开放的发展成果。其二，建立健全具有社会共济性质的社会保障体系，在具有公共品性质的领域提供均等的基本公共服务，在具有准公共品性质的领域引领公共服务供给，是政府需要履行的职能，是政府不容回避和不可缺位的责任。其三，对于因历史、地理和环境等因素产生的社会脆弱群体，以及因突发灾难和冲击事件造成的困难现象，政府要实施特殊的经济政策和社会政策，织就密实的民生保障网，通过扶贫、扶智、救助、托底等手段，使遭遇困难或灾害冲击的群体基本生活无虞，并能同等享受基本公共服务。
再次，宏观调控政策立足于向市场释放引导性信号，通过市场机制、以微观主体的经济活动反应为基础，实施逆周期调节。市场活动参与者并非总是理性的，价格信号也会有失真或扭曲，供求关系既受国内生产的影响也受国际市场的影响，供给侧和需求侧都会产生对经济增长的冲击。这意味着，市场经济总是在不断的波动中，甚至是在逃不开的经济周期中运行的。因此，在市场经济条件下，主要以货币政策和财政政策为手段的宏观经济调控政策是不可或缺的。
宏观经济政策的作用在于，政府调控部门利用机制化手段放出调控信号，引导微观市场主体行为，实现宏观经济调控意图。通常，一个经济体在特定发展时期具有由生产要素供给和配置水平决定的潜在增长率，而周期性扰动因素可能产生使实际增长率低于或高于潜在增长能力的倾向，分别会产生生产要素利用不足或通货膨胀现象。因此，宏观经济政策的逆周期调节，就是通过或宽松或紧缩的货币政策，以及或扩张或收缩的财政政策，刺激或抑制投资行为和生产活动，使实际增长速度回归到潜在增长率。在市场经济条件下，这种调控的难点在于：既要影响引导投资和生产的市场信号，又不致扭曲要素和产品的市场价格。而破解难题的关键，一是让宏观调控意图和引导性市场信号与微观市场主体行为发生化学反应；二是良好把握宏观经济调控的尺度和时长，因时因势地调整政策取向；三是聚焦于逆周期调节和防范系统性风险，避免掺加不属于逆周期调控的政策意图。
最后，产业政策更加突出普惠性，坚持竞争中性原则，注重与竞争政策保持协调性和一致性。政府实施旨在鼓励微观主体承担风险进行创新的产业政策是必要的，也是各国的普遍做法，这是因为：第一，对全社会有益的创新活动，对微观经济活动主体来说却具有不确定性，企业要根据技术发展方向和比较优势动态变化方向作出预判，既有可能享受成功的收益，也不可避免地要承受失败的风险。第二，技术进步的成果并不必然会渗透到社会的所有领域，从而也不意味着可以自然而然地促进整个经济体的创新发展。第三，在经济活动中防治污染和保护环境、在产业结构调整中去除过剩产能等，都具有外部效应，仅依靠市场自身的力量不足以解决问题。
在实施产业政策的过程中，政府有形之手和市场无形之手的关系最难拿捏，化有形于无形的关键在于把产业政策同竞争政策融为一体，使两者协调发挥作用。应强化竞争政策的基础地位，确保要素和产品价格信号不被扭曲以及激励机制正确。政府对待市场主体要一视同仁，无问所有制类型、无问规模大小、无问中企或外资，坚持实行竞争中性原则和准入前国民待遇加负面清单原则，为各类企业创造公平竞争环境。产业政策要更多采用普惠性、功能性手段。
党的十八届三中全会召开五年多来，围绕处理好政府和市场关系这一核心问题，我国经济体制改革全方位推进，重点领域和关键环节改革不断取得突破，不仅有效激发了市场主体的创造力，也让稳健前行的中国经济韧性十足、更具活力。全面深化经济体制改革，在进一步做好上述四个方面工作的同时，还应该认识到：首先，政府和市场的关系本身并非一成不变，围绕这个问题的改革也不可能一劳永逸。因此，对问题的认识需要与时俱进，改革的重点也会发生变化。当前的改革重点仍然是转变政府职能，减少政府对资源的直接配置行为，给市场自主调节和企业理性反应留出充分的空间。其次，在政府作用和市场作用之间，既要划分出清晰的边界，使之各司其职，又要发挥两者的协同作用，无摩擦地产生协同效应。最后，市场经济体制和机制不是自然而然形成的，既需要足够的历史耐心使其全面发育，也需要时不我待地进行重点培育，通过深化改革，在顶层设计和于法有据的前提下推动制度创新。
（作者：蔡昉，系中国社会科学院副院长、学部委员）
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