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【特别关注·世界形势年终回眸】
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即将过去的2018年，对欧盟而言，尤为艰难。这是欧盟一体化备受挑战的一年，也是欧盟各国内政纷扰的一年。欧盟与英国“脱欧”谈判一波三折，前景晦涩；德国政坛“铁娘子”默克尔所在政党因难民危机等问题在选举中受挫；民粹主义政党在意大利、瑞典选举中异军突起，极端民族主义情绪在欧洲泛滥；难民问题成为东西欧争吵不休的议题，分歧越拉越大；欧盟改革进展寥寥，欧洲团结和欧盟前景遭遇“信心危机”……
经历过2017年民粹势力抬头、各国选情紧绷的惊心动魄后，2018年原本被认为会是欧盟的好年头：法德两个大国在选举中抵御住了民粹势力的冲击，马克龙总统的锐气和默克尔总理的稳健一旦配合到位，就能实现“法德轴心”重启、为欧盟改革指明方向并注入动力；欧盟经济持续复苏，各国债务水平继续下降，也为欧盟提供了足够的底气；凭借市场和外交优势，欧盟在应对英国脱欧上展现出了团结一致和巨大的谈判优势，迫使英国就范似乎只是时间问题。
然而，在回顾2018年时，人们看到的却是欧盟的一路坎坷：不仅政治动荡延续，民粹势力持续上升让主流政治疲于应对，就连经济也在多重压力之下出现增长乏力、复苏放缓的迹象。在日益激烈的大国竞争中，欧盟想谋得一席之地也常显力不从心。英国脱欧进程更是波澜起伏，将不确定性的巨大阴影延伸到了2019年。
1、政治困局难破解
欧盟的政治困局始于德国议会选举后旷日持久的组阁难题。从2017年9月选举结束到2018年3月组成新政府，素以政治稳定著称的德国经历了二战后耗时最长的组阁谈判。都有意摆脱彼此的基民盟和社民党，为避免政局动荡被迫“再续前缘”，组成又一届“大联合政府”。这种不情不愿的合作种下了后患：基民盟与多年的小兄弟基社盟在难民问题上反目、基民盟和社民党在地方议会选举中支持率下滑等，直接导致了默克尔辞去基民盟党首并退出下届大选。尽管随后的党内权力交接还算平稳，但默克尔淡出后在德国和欧洲留下的权力和影响力真空短期内难以弥补，要弥合基民盟内部、基民盟与执政伙伴之间在难民问题、经济社会政策上的分歧，还需要继任者卡伦鲍尔付出巨大的努力。
紧接着出现的是意大利政局的巨大变化。代表草根阶层诉求、在短短数年内壮大起来的五星运动党，与长期处于边缘位置的区域性政党北方联盟携手组阁，将传统的中左中右政党扫地出门，意大利政局迎来空前变化。为缓解巨大的银行业风险并让民众尽快拥有“改天换地”的获得感，意大利新政府上台后就接连在难民政策和财政赤字问题上向欧盟发起挑战，让后者伤了不少脑筋。
在意大利困局未了之际，临近岁末年终，一场席卷法国的民众抗议又不期而至，将欧盟的政治困局推向高潮。年轻气盛的马克龙总统上台一年多来不断推出改革措施，对积弊多年的劳动力市场僵化、福利支出高以及行政效率低等问题宣战。来自法国社会的反对在政府采取加收燃油税这一关系到基本民生的举措后集中爆发。自发形成的“黄背心”运动连续在周末上演并向周边国家扩散，民众将提高生活水平与反对精英政治的诉求相结合，迫使政府作出改善社会保障、减轻税负等妥协和让步。
从德国到意大利再到法国，民心思变、政策失误和民粹势力借机上升，是欧盟国家陷入政治困局且经久不息的根本原因。欧盟仍在为2009年发生至今已近10年的债务和经济危机支付着政治和社会成本，竞争力较弱、福利成本更高的南欧国家普遍出现民众获得感不足、政府治理不力、社会阶层分化的情况，相对富足和竞争力更强的北欧国家则对继续向南欧提供财政转移疑虑增多，担心自身也被拖入旋涡。欧元区之外的中东欧国家与欧盟在政治经济上整合度不够，因此在难民政策和国内政治上和欧盟保持距离，并以此提升自己和欧盟讨价还价的能力。由于区域一体化的现实，欧盟各国既因集体面对的经济、民生、难民和政治挑战而彼此关联、相互传染，也因各自政经问题的扩散而加重了欧盟的整体困境。
2019年欧洲议会选举将是检验主流与民粹势力消长的重要时机，也是各国能否完善治理并帮助欧盟进入务实改革的关键起点，如果欧盟不能尽快在既要照顾各国现实关切又要形成集体共识之间找到平衡，2018年的政治困局仍将延续。
2、增长乏力复苏缓
让欧盟曾经对2018年充满憧憬的主要原因是，自2014年走出衰退后，近年来欧盟经济持续复苏，希腊等债务国先后结束财政救济，经济步入正常增长轨道。然而，在全球保护主义上升、单边主义肆虐的影响下，全球需求下降，直接影响到欧洲产品的出口和投资需求。
2018年，欧盟经济承受巨大的外部压力，增长乏力，复苏态势放缓。美国对欧盟加征钢铝关税和威胁加征汽车税，迫使欧洲企业收缩或调整销售及投资布局，成本上升。作为欧盟经济最重要“发动机”的德国，其高度依赖外贸的经济结构在美欧贸易争端加剧之下首当其冲，并且自身存在制造业升级瓶颈，导致出口下滑、增速下降，今年的经济增长预期已从2.7％下调至1.8％。在“发动机”减速的情况下，尽管其他国家经济增速变化不大，但欧元区和欧盟经济整体表现不佳，欧元区增长率回落至2％，欧洲央行年内也已三次下调欧盟整体经济增长预期。
导致欧盟经济乏力的另一主要原因是市场纠结于意大利银行业风险和英国脱欧的不确定性，消极避险情绪强烈，导致在外贸疲软情况下，投资和消费也未能为经济增长提供足够动能。
为阻止经济下行的颓势，原本迟缓的欧元区改革被倒逼出了一些成果：在接近年终之时，欧盟终于就在欧元区创设统一预算、加强金融监管和扩大“欧洲稳定机制”达成共识，尽管相比此前马克龙提出的激进改革方案缩水不少，但毕竟在历时一年的讨论后没有交上白卷。结合此前欧盟在升级贸易防护体系和建立对外资审查机制方面取得的进展，收紧内外治理、加强市场保护将是欧盟经济治理的长期态势。
3、大国博弈进退难
在政治困顿、经济乏力的内忧之外，欧盟在2018年也经历了重重外患：一方面需要不断适应美国特朗普政府给欧美关系带来的不确定性，既要斗争博弈又要维持关系；另一方面还要在英俄关系因“间谍门”事件僵持、俄乌对抗因刻赤海峡冲突升级的形势下，保持与俄罗斯的地缘、能源和政治联系。欧盟对于盟友关系生变、大国竞争加剧的新形势极不适应，但为了巩固自身地位并不被挤出大国竞争的第一阵营，欧盟开始着眼长远、加强能力建设，同时发挥自身特点展开经贸外交和接触外交，希望在大国博弈中站稳脚跟并维护利益。
在处理与美国关系时，欧盟采取了既斗争又妥协的策略。欧美在经贸、安全、地区和多边外交领域同时发生剧烈争执，面对美国压力，欧盟一面展现强硬立场，阻止美抬高要价，一面加强与美协调并寻求妥协，力图将特朗普政府的单边行为导入对欧盟有利的谈判局面，以避免实际利益受损，同时还寻找时机和美国联手，在避免欧美分歧扩大的同时试图将矛盾转移至第三方。
欧盟对俄罗斯则采取了政治安全防范+经济外交接触的策略。一方面，欧盟继续宣称俄对其进行政治渗透并加强在网络空间和人员往来中的戒备、在英俄间谍案争端中跟进对俄进行外交制裁；另一方面，欧盟在维护伊核协议和中导条约等问题上也寻求与俄合作，在俄乌刻赤海峡冲突上也以控制事态升级为主要目标。同时，欧俄贸易投资均有增长，德国与俄启动北溪-2天然气管道项目，也有维系欧俄联系、拓展战略空间的考虑。但在大国竞争加剧的形势下，无论欧盟如何闪展腾挪，其内部分化态势和硬实力短板都将制约其外交空间，在长期实力建设收到实际成效之前，欧盟在大国博弈中都难免进退两难。
4、英国脱欧悬念多
2018年是英国脱欧的“谈判年”，在经历了一波三折的谈判后，英欧双方于11月推出了“脱欧协议”草案，脱欧进程的前景似乎清晰起来。但这份欧盟和特雷莎·梅首相都认为是“最好的协议”却在英国国内招致各方反对：脱欧派不满其向欧盟“投降”，留欧派则纠结于“早知如此何必当初”，保守党内部和议会内部均严重分裂，英国政府和议会围绕脱欧主导权的斗争再度激烈。
梅首相在逃过党内不信任投票一劫后，将赌注压在了说服欧盟为北爱尔兰提供“后备方案”设定时限上，希望以此赢得党内和议会的多数支持，让协议顺利过关。在欧盟报之以强硬态度后，原本选项减少的脱欧进程重新陷入不确定性的旋涡：无协议脱欧和举行二次公投在舆论中都成了可能的选项。在梅政府设定的2019年1月下旬的议会表决期前，要重新将脱欧进程纳入正轨似乎已经成为“不可能完成的任务”。
（作者：崔洪建，系中国国际问题研究院欧洲所所长）
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