推进公共产品的高质量供给

    理论上，公共产品具有“非竞争性”与“非排他性”的特征，是由公共部门提供的满足社会公共需求的产品和服务。公共产品的质量对于人们幸福指数的影响非常大，如更高质量的清洁空气、公共卫生、公共秩序、公共安全乃至公平正义等，因此，推进公共产品的高质量供给，有利于解决新时代人们的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。改革开放40年来，我国公共产品的供给不断升级，先是从无到有的数量型供给，逐渐提高为追求技术升级的质量型供给，目前正处于理念创新的高质量供给阶段，比如基础设施的标准化与自动化、城市建设的信息化与智能化，等等。

如何评价公共产品是否高质量

    公共产品的“公共性”，决定了对其质量的评价不能简单等同于对私人产品质量的评价。并且公共产品是否高质量，也不能简单地以达到某个静态的指标来衡量，因为公共产品的提供是一个持续的过程，是能够在提供的过程中不断提升其质量的。更为关键的是，公共产品的质量水平是受到财政收入的约束的，现有的财政收入要能够支撑高质量公共产品的持续供给。笔者将公共产品的质量表述为：公众获得、享用公共产品的实际水平、可获得性、及时性、经济性和准确性。由此可见，公共产品的提供者不仅要考虑客观质量即公共产品本身的质量，更要重视主观质量即公众对公共产品的满意度。

    从形态上来划分，公共产品分为有形公共产品、无形公共产品与混合型公共产品三类。有形公共产品，是以实物产品的形态存在并以其物质属性提供效用的公共产品，如城市广场、道路、防洪堤坝等基础设施类公共产品；无形公共产品，是以某种服务形态或通过一组服务所产生的某种集合效应的公共服务，通常以公共部门提供的“秩序”“安全”“公正”为典型代表；混合型公共产品，是有形实物与相应服务有机结合、共同提供的公共产品，如义务教育、科学知识、医疗卫生、环境保护、社会保障等。

    评价公共产品的质量，要从需求与供给两方面来进行。从需求方面评价公共产品的质量，需要明确提供公共产品的目的是满足公共需求，让公众满意是重要目标，无论哪种类型的公共产品，只要提高了公众满意度，就相当于提高了公共产品的质量。当然，从需求方面来评价公共产品的质量，是公众在自身认知范围内的主观质量评价，会受个体特征、辖区经济发展水平、服务接触、互动关系等多种因素的影响，尽管如此，对需求的重视仍然是推进公共产品高质量供给的重要途径之一。

    从供给方面评价公共产品的质量，需要考虑的因素更多更复杂，三种类型的公共产品各有侧重：评价有形公共产品的质量，主要有两类评价指标：一是经济价值度量，即此类公共产品在财政投入（购买）环节是否有更高的性价比，高质量的公共产品要求其各项技术指标均应达到相对更高的标准；二是社会价值度量，这是必不可少也是需要侧重的部分，一般采用时间价值和生命价值进行衡量，显然，在经济成本一定的情况下，社会价值越大，其质量越高。如修建道路，直接经济成本就是修建道路有关的实际财政支出，即所需要公共投入资金的总额，包括占用耕地、拆迁移民补偿等；其社会价值就是交通便利节约了公众的交通时间，甚至保护了生命，可以采用节约的时间价值和保护的生命价值作为度量指标。如果能把间接的成本（如对移民的负面影响）与间接社会价值（促进附近地区经济繁荣）都列入评价体系，就更完备些。

    评价混合型公共产品的质量，其评价指标由有形和无形两部分构成，有形部分比照上述评价方法，无形部分主要表现为相应的“对人的服务”的评价，“对人的服务”的价值越大，此类公共产品的质量就越高。对服务是否高质量的评价主要是通过降低甚至摈弃传统数量型评价指标权重，强调甚至彻底采用质量型评价指标；有形与无形两部分的价值可以分别度量，或是侧重无形部分的组合度量。如义务教育，有形部分主要是学校设施设备，无形部分主要是教师教育服务，降低“设施投入占比”“生师比”等指标权重，增加“高学历高职称专任教师比例”“专任教师的培训支出占比”等质量指标权重；再如基本医疗，有形部分主要医院设施设备，无形部分主要是医生诊疗服务，要提高“每千人口执业医师”指标权重，并细化“执业医师”的学历与职称结构等质量指标。

    评价无形公共产品的质量往往从对监管部门工作效率的评价入手，即监管部门的工作越公正越有效率，公共产品的供给质量越高。比如对公共安全的评价，像药品安全、网络安全、金融安全等，都转变为对药品监管、网络监管、金融监管等工作的公正和效率的评价。基本上绝大多数无形公共产品质量的评价归根到底都是对公共部门主要是政府监管部门工作效率和公平公正程度的评价。

如何推进公共产品的高质量供给

    实现高质量的公共产品供给，需要转变政府单边驱动的公共产品供给体制，以公众需求为引导，以公众满意为宗旨，树立质量至上的理念，建立供给与需求的良性互动。

    一是调动需求侧的积极性。利用大数据技术构建公共产品质量管理系统，让公众全过程参与公共产品的供给，以此来推动其高质量供给，形成公众参与型、协作型的公共产品供给机制。采用大数据技术，能够更准确地定位与公众偏好相匹配的公共产品。有效的公众参与和利益表达机制能够使公共产品的供给更契合公众的需求，且公众参与的程度越深，与政府的沟通越透彻，政府的回应越及时，公众就越能理解政府的行为，增强对政府的信任，政府公信力就越强，这也有助于提高公众对公共产品主观的质量评价，从而提升公众满意度。

    二是提高供给侧的效率。为推进有形公共产品的高质量供给，要继续深入推进公共财政预算绩效管理，在投入（购买）环节引入市场竞争机制，在分配环节重视社会价值与公共利益。为推进混合型公共产品的高质量供给，要在政府政绩考核中强化混合型公共产品的质量考核权重，强化“对人的服务”的质量考核指标及其权重，以此来引导公共财政支出结构的调整。涉及到基本公共服务，在分配环节更要注重“普惠性”“可及性”及区域“均衡性”，进一步完善财政转移支付制度，深入推进“民生财政”建设，逐步实现基本公共服务均等化目标。为推进无形公共产品的高质量供给，需要建立一套公正有效的规则，比如法律法规，还要有健全有效的实施机制，没有健全有效的实施机制，公正的制度与规则依然形同虚设，健全有效的实施机制能够避免有法不依与行政权力错位的出现。

    （作者：张冬梅，系中央民族大学经济学院教授）