深化农村土地制度改革 推动实现乡村振兴

    2018年1月颁布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出，推进体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给，并专门就深化农村土地制度改革提出了原则性意见。中共中央、国务院最新印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》也就如何加强乡村振兴用地保障做出了战略谋划。农村土地既是重要的自然资源，又是重要的生产要素，具有重要的生产功能、生活功能、生态功能，具有巨大的市场价值和发展潜力。如何充分利用好、发挥好农村土地的功能作用，充分释放农村土地的市场价值，对乡村振兴至关重要。而要利用好、发挥好农村土地的功能作用，就要与时俱进地深化土地制度改革，推进土地制度创新。

    继续深化农地产权制度改革。要在坚决实行第二轮土地承包到期后再延长30年的政策的前提下，进一步深化农地“三权”分置改革，在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营者的土地经营权。要通过农地“三权”分置改革，释放农村劳动力，促进城乡资本投资农业生产经营，促进农地适度规模经营，培育和发展新型农业经营主体，如家庭农场、合作社、龙头企业、社会化服务组织和农业产业化联合体等，最终使农村的农地、资金、技术、人才、人力等各种生产要素得到优化组合，实现农业现代化。

    深化农村宅基地制度改革。首先，要搞好确权登记。对违法违规占用宅基地、多占强占宅基地的问题进行查处，为进行产权改革奠定基础。其次，要深入推进宅基地所有权、资格权、使用权分置改革，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。细化设置宅基地各种权能，为宅基地的获取、流转、使用、收益提供产权基础。细化农户资格权的认定标准，切实保障农民的居住权利。

    统筹推进征地、农用地、集体经营性建设用地、宅基地改革。在构建土地制度时，必须统筹考虑工业用地、乡村建设用地、城镇化用地等建设用地需求结构，统筹考虑农业用地与非农业用地的比例限制，促进城乡协调、工农业协调发展。在具体改革路径上，必须统筹推进征地、农用地、集体经营性建设用地、宅基地改革。要在缩小征地范围与确定集体经营性建设用地入市范围上协同配套，通过缩小征地范围，有序扩大集体经营性建设用地入市范围，推进土地财政转型。同时，在征地中，要探索建立公共利益认定机制，改进征地程序和办法，完善补偿标准，建立被征地农民长远生计的多元保障机制。要在城镇建设用地与乡村建设用地的规划配置上协同配套，继续探索推进“城乡建设用地增减挂钩”政策，积极推进城乡一体化发展。要探索通过城乡建设用地增减挂钩节余指标的省域内及跨省域调剂流转，助力农村贫困地区脱贫攻坚。要在土地增值收益分配机制的构建上协同配套，平衡土地征收、集体建设用地入市、宅基地流转等不同土地改革中农民的土地增值收益所得，通过土地增值收益的适度调节和转移支付，让种粮农民、边远地区农民分享土地增值收益，要坚持取之于地、主要用之于农的原则，调整和完善土地出让收入用于农业农村发展的比例。

    深入推进土地利用规划制度改革。当前和今后一段时期，制定和实施好村镇土地利用规划意义重大。要搞好重点镇、中心镇、特色镇、中心村、一般村的土地利用规划，让市场机制在土地资源配置中发挥正向作用。在村庄规划中，要本着统筹利用生产空间、合理布局生活空间、严格保护生态空间的原则，科学规划农村的农业用地、设施用地、公益性建设用地、经营性建设用地、宅基地用地。在符合土地利用总体规划前提下，允许县级政府通过村土地利用规划，调整优化村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地。在制定土地利用规划时，要为农村公益性建设用地、新产业用地、市场调节用地预留好空间。

    实行更加严格的土地监管制度。要构建更加严格规范的集约节约用地制度和土地用途管制制度，严守耕地红线和生态红线，严防土地的粗放使用和闲置浪费。坚决防止个别农户和工商企业在未经批准的情况下，为谋取利益，擅自改变土地用途，特别是改变农业用地用途，在承包地上建设厂房、商品房、违规设施等，坚决遏制农地非农化现象。要加强对宅基地划拨、分配、使用的管理，严禁违规违法买卖宅基地，严禁工商资本借机利用农村宅基地建设别墅大院、私人会馆。严控特色小镇建设中的过度房地产化现象，防止造成大量房产空置和土地浪费；严禁一些开发商投资高能耗、高排放、高污染“三高”项目，确保土地的生态效益。

    （作者：李太淼，系中州学刊杂志社社长、主编）