美国对华贸易战毫无合法性

    【特别关注·中美经贸摩擦】   

    美国政府领导人从来没有掩饰其贸易保护主义和反全球化的理念和意图。进入2018年之后，在完成减税计划、安抚住国内商业界之后，其工作重心转向贸易政策领域，开始火力全开地推行美国优先的经济民族主义策略。

    2018年3月8日，美国首先发起232措施，对来自几乎所有贸易伙伴的钢铝产品分别加征25%和10%的关税。最终除了韩国、澳大利亚分别在贸易和安全领域向美国妥协并获得豁免外，欧盟、加拿大、墨西哥等其他国家都被加征关税。

    3月22日，美国公布对中国的301调查结果，妄指中国存在歧视性技术许可、强制技术转让、盗窃知识产权、收购并转移美国高科技等侵害美国商业利益的行为。4月3日，美国进而公布对中国1333种产品约500亿美元产品加征25%的关税。虽然中美双方经过三轮磋商，一度达成共识，但美国背信弃义，仍然于7月6日对首批340亿美元中国产品正式征收关税。由此，中美贸易战正式爆发。在中国政府为捍卫自身合法权益发起正当反击之后，美国政府更威胁要将贸易战扩展至中国对美全部出口。

    美国政府如此气势汹汹、理直气壮，似乎应该是毫无疑问地占据了道义和法律高地。但令人震惊的是，一向把规则、法治挂在嘴上，对他国挑三拣四的美国政府，这次却完全抛开了它自己主导制定的世界贸易组织（WTO）规则，在对华301措施中更是连找一个国际规则依据的遮羞布都懒得去做了，反而赤裸裸地祭起了单边主义的大旗，其无视规则、无据无理的霸凌表现十足，“宁叫我负天下人，休叫天下人负我”的蛮横表露无遗。

美国的钢铝232措施没有任何援引国家安全例外的理由

    美国政府发起钢铝措施的美国国内法依据是《1962年贸易扩展法》第232节，该条款的基本内容就是允许美国政府可以对有损美国国家安全的贸易行为或贸易伙伴实施限制措施。而该条款对应的国际规则应当是关贸总协定（GATT）第21条“国家安全例外”，也就是说，232条款的实施应当以符合GATT第21条为前提。根据第21条，WTO成员可以在三种与国家安全相关的情形下不遵守WTO的一般原则和规则，即与核武器相关的活动、与武器弹药作战物资相关的贸易、在战时或国际关系紧急情况下采取的行动。可见，GATT第21条是为与战争或军事相关的特殊情形设置的一种例外情况。

    但是，美国政府此次232调查的结论认为进口钢铝产品在“削弱我们的国内经济”，于是威胁了美国的国家安全，这就完全跳过了为什么美国国内经济削弱就会影响美国国家安全的逻辑环节，更是与GATT第21条定义的国家安全例外毫不相关。事实上，可能是因为心虚，在整个232调查报告中，美国商务部根本没有提及GATT或WTO规则依据，而只是反复声明这是符合美国国内法要求的，或者我们也可以理解为，美国政府根本不屑于去为自己的行为寻找国际法的依据。

    但毫无疑问的是，美国政府这种仅仅依据国内法对进口产品加征关税的行为，是明目张胆地违反WTO规则，瑞士、俄罗斯、中国、欧盟、印度、挪威、墨西哥、加拿大等8个成员已经在WTO中对此提出诉讼，并同声指责美国的做法与国家安全根本毫不相关，而完全是一种以保护国内产业为目的的保障措施，且违反了WTO的多项原则和规则。

美国对华301加征关税措施是彻头彻尾的单边贸易保护主义行为

    美国《1974年贸易法》301条款自诞生之日起，就是举世公认且臭名昭著的单边主义措施，其从根本上就违反当时GATT多边贸易体制的基本精神。只不过当时的GATT争端解决机制在程序上存在致命弱点，即败诉方可以阻挠裁决报告的通过，给了美国一点迫不得已采取单边措施的合理性，但从法律上来说，301措施无疑是有违多边贸易规则的。WTO成立之后，争端解决机制得到加强，美国再没有实施单边制裁措施的理由，克林顿政府也专门承诺301条款尽管作为一个调查工具依然存在，但其调查结果不得作为单边制裁的依据，而只能作为WTO争端解决机制的前奏。从WTO成立以来，历届美国政府都遵守了这一共识。

    然而，本届美国政府不仅公然无视WTO规则，更是背弃其前任们作出的承诺，仅仅借其漏洞百出、主观臆断的调查报告，就对中国数百亿美元的产品加征关税。首先，这明显违反了WTO最基本的一个原则——最惠国待遇原则，即美国的做法是歧视性对待中国产品，损害了中国产品在美国市场上公平竞争的机会。其次，这也明显违反了WTO不得任意提高关税的原则，WTO仅允许成员在特定情况且符合WTO规则的前提下临时提高关税，例如在反倾销调查、反补贴调查、保障措施调查掌握切实证据之后。而此次301调查也明确承认不是依据WTO规则进行的。因此，调查结果无论如何，都不能作为依据来对中国产品加征额外关税。尽管美国贸易代表办公室费尽心力，拼凑了一个215页的报告，引用了1139个注释，但是再完美的形式都无法掩盖其缺乏国际规则支撑的虚弱本质。

美国所谓中国违反了WTO规则的加税理由站不住脚

    尽管美国政府心里明白地知道自己的行为是冒天下之大不韪，但是为了给自己找一个冠冕堂皇的理由，为了显示自己的正当性、合理性，美国政府不遗余力地抹黑中国，反指中国不遵守WTO规则，似乎正是因为中国不是一个WTO的好成员，WTO无力约束中国，美国才“挺身而出”“仗义执言”地来教训中国。如此贼喊捉贼的伎俩真是令人叹为观止。

    且不说此次232和301措施明显违反WTO规则，无论在历史上还是现实中，美国都不是遵守WTO规则、有资格教训别人的好成员。从中国加入WTO后的2001年12月11日算起，在WTO内美国被诉案件91起，超过中国被诉案件数的两倍。而更重要的是，美国是最不遵守WTO裁决的成员，WTO成立至今，对拒不执行裁决的被诉方授权报复的情况共发生了21次，涉及的WTO成员包括美国、欧共体、加拿大和巴西，其中，除了欧共体的4起、巴西1起、加拿大1起外，其余的15起均是针对美国。或许正因为如此，本届美国政府自2017年8月以来，一直恶意阻挠WTO上诉机构法官的任命，致使这一维护国际贸易法治的权威机构将很快陷入瘫痪。

    与美国不是WTO好成员相对照的是，中国执行WTO规则的纪录是相当良好的。迄今中国没有一次被申请授权报复，这意味着中国很好地执行了所有败诉的裁决。美国贸易代表办公室2017年发表的中国执行WTO规则评估报告，也间接证明了这一点。该报告承认：“尽管中国政府的一些有问题的政策和做法被WTO发现违反其义务，但是许多困难的问题并不直接受到WTO规则或中国入世承诺管辖。”也就是说，美国自己也明白，并不是中国没有执行WTO规则，而是它对中国的很多抱怨并不是WTO规则所涵盖的问题。301调查报告同样间接为中国遵守承诺正名，因为该调查从一开始就不是以WTO规则为依据的，也就是说，美国开启对华301调查并不是因为中国不遵守WTO规则，而是根据其主观判断所认定的所谓中国“不合理地”限制美国商业利益。当然，中国执行WTO规则仍然有改进的空间，但无论如何，美国都没有资格在没有得到WTO裁决支持的情况下，对中国采取单方面的贸易保护措施。

中国的反制措施根本没有违反国际规则

    面对国际社会包括中国对美方单边贸易保护措施的同声谴责和有力反击，美国政府非但不反躬自省，反而声称各国对美国的反制没有国际法律依据，这更是只许州官放火不许百姓点灯的强盗逻辑。更加荒唐可笑的是，在自己首先公然违反WTO规则的情况下，美国竟然到WTO申诉发起反制的5个成员。

    打响贸易战第一枪的是美国，无论是对钢铝产品加税的232措施，还是对中国500亿美元商品加税的301措施，都是毫无争议的公然违反WTO规则的单边贸易保护措施。美国政府指控中美两国企业之间自觉自愿、互惠互利的贸易损害了美国的经济安全和国家安全，却无视美方对巨额中国正常出口的商品非法加税对中国企业、中国经济安全造成的严重伤害。中国政府当然有权利、也有义务采取有力措施，捍卫我国的经济安全和国家安全，保护中国企业和消费者的合法权益。而且，根据《维也纳条约法公约》第60条，美方的行为首先构成了对中国的重大违约，在这种情况下，中方完全有权利对美方中止一部分WTO条约义务。

    21世纪是经济全球化加速推进、各国间经济相互依赖不断加深的时代。美国在20世纪40年代领导建立多边贸易体制，为国际贸易、投资的顺利开展创造了重要的制度保障。然而，本届美国政府却置经济全球化的客观现实于不顾，更是视以往多届美国政府的巨大努力为无物，肆意践踏破坏多边贸易体制，其根本原因就在于现今美国领导人及其贸易团队奉行贸易霸凌主义，盲目相信美国的实力，滥用美国的强权，藐视为国际社会共同接受的公理即多边贸易规则，抱定零和博弈、美国独赢的理念。

    但是，历史已经无数次证明，强权只能逞一时之快，却永远无法战胜公理、人心。我们仍然希望，美国社会能够尽快清醒地认识到，只有遏制住美国政府的贸易保护主义的脱缰野马，才能将美国拉回到与国际社会合作共赢的正常轨道。无论对美国、对世界，这已经是迫在眉睫的任务了。

    （作者：屠新泉、侯惊南，分别系对外经济贸易大学中国WTO研究院院长、硕士研究生）