我国反垄断政策在建设现代化经济体系中的重要作用

    建设现代化经济体系是党中央针对我国经济发展内外部环境和条件的新变化，经济结构存在的突出矛盾和问题提出的战略性举措。今年1月30日，中共中央政治局就建设现代化经济体系进行集体学习，习近平总书记在主持学习时强调，建设现代化经济体系是一篇大文章，既是一个重大理论命题，更是一个重大实践课题，需要从理论和实践的结合上进行深入探讨。此次会议进一步明确了建设现代化经济体系的目标。其中的两个目标是建立统一开放、竞争有序的市场体系和建设充分发挥市场作用、更好发挥政府作用的经济体制。我国2008年8月1日起正式实施的《反垄断法》，标志着我国反垄断政策的正式施行，是我国社会主义市场经济体制建设的重要里程碑。回顾十年来取得的成绩与收获的经验，我国的反垄断政策在实现上述两个目标上是有所作为的。

中国反垄断政策实施以来取得的主要成就

    一是形成了反垄断政策的执行体系。截至2017年底，中国反垄断机构的设置分为两个层面。一是设立国务院反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作；二是设立反垄断执法机构，负责相关的反垄断行政执法工作。具体而言，国家发展和改革委员会内设价格监督检查与反垄断局，承担包括价格垄断协议行为、滥用市场支配地位的价格垄断行为以及滥用行政权力排除、限制价格竞争的行为的执法工作。商务部内设反垄断局，负责对经营者集中行为进行反垄断审查。原国家工商总局内设反垄断与反不正当竞争执法局，负责垄断协议，滥用市场支配地位，滥用行政权力排除、限制竞争方面的反垄断执法工作（价格垄断行为除外）。此外，中国《反垄断法》第50条指出：“经营者实施垄断行为，给他人造成损失的，依法承担民事责任。”这表明，行政执法是中国反垄断执行最主要的方式，同时，反垄断民事诉讼引发的民事执行成为反垄断执行不可或缺的重要补充。

    二是积极有效推进反垄断的各项工作。《反垄断法》实施后，国务院反垄断委员会和三家反垄断执法机构先后制定出台了一系列配套法规和规章，将反垄断制度进一步明确化和具体化，增强了相关制度的针对性和可操作性，为反垄断执法提供了有效的指引和规范。与此同时，最高人民法院于2012年5月3日公布了《关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》，为反垄断民事诉讼工作提供了指引。截至2017年底，三家反垄断执法机构积极有效地开展反垄断执法工作。作为经营者集中审查机关，商务部共审结经营者集中案件2124件。其中包括35起附条件批准案件和2起不予批准的案件（可口可乐收购汇源案和马士基、地中海航运、达飞设立网络中心案）。国家发改委共查处价格垄断案149件。其中，国家发改委直接查处40件，省级价格主管部门查处109件。2015年2月公布的高通公司滥用市场支配地位一案，高通公司被处以60.88亿元人民币罚款，是国家发改委迄今开具的最大反垄断罚单。原国家工商总局共立案查处经济垄断案件93件，结案53件，其中2016年11月公布的利乐垄断案，利乐被处以6.68亿元人民币罚款，是该局迄今为止开具的最大反垄断罚单。自《反垄断法》施行以来，反垄断民事诉讼也呈快速增长。2008年8月1日至2017年底，我国法院共受理垄断民事一审案件700件，审结630件。

    三是建立了我国的公平竞争审查制度。2016年6月，国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（以下简称《意见》）。《意见》指出：“公平竞争是市场经济的基本原则，是市场机制高效运行的重要基础。但同时也要看到，地方保护，地区封锁，行业壁垒，企业垄断，违法给予优惠政策或减损市场主体利益不符合建设全国统一市场和公平竞争的现象仍然存在。”为此，《意见》提出，为规范政府有关行为，防止出台排除、限制竞争的政策措施，逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法，我国需要在市场体系建设中建立公平竞争审查制度。《意见》明确规定了公平竞争审查的对象、方式、标准和步骤。在我国学术界，把由政府主导和实施的具有排除、限制市场竞争效果的行为称为行政性垄断。人们已经认识到，行政性垄断的一个后果是保护落后，妨碍市场的自由公平竞争，妨碍统一开放、竞争有序市场体系的形成，导致“优”不能胜，“劣”不能汰，社会资源得不到合理有效配置。因此，建立公平竞争审查制度，不仅为政府与市场的边界确定了明确的标准，也是我国市场经济走向成熟的一个重要标志。

    四是树立了反垄断工作的权威，培育了我国的竞争文化。《反垄断法》实施以来，上述三家行政执法机构对限制竞争协议、经营者集中、滥用市场支配地位和滥用行政权力排除、限制竞争行为进行规制，依法查处了一些在社会上有较大影响的反垄断案件，较好地树立了中国反垄断执法的权威。中国反垄断执法机构和执法能力的快速成长也得到了国际反垄断领域的尊重和认可。竞争文化是关于市场竞争的一系列思想观念、商业规则和法律制度的总称。《反垄断法》实施以来，我国竞争文化的培育取得了初步进展。一方面，市场主体公平竞争的意识不断提升，越来越多的企业更加重视合规经营，消费者的维权意识也日趋增强。另一方面，随着我国公平竞争审查制度的出台和实施，政府部门对于《反垄断法》的认识，对公平竞争的理解和认识也有了较大的提升。

反垄断政策的实施促进了市场体系的形成和市场机制的完善

    习近平总书记指出，国家强，经济体系必须强。只有形成现代化经济体系，才能更好顺应现代化发展潮流和赢得国际竞争主动，也才能为其他领域现代化提供有力支撑。我国的反垄断政策通过保护有效竞争和维护市场竞争秩序，促进了统一开放、竞争有序的市场体系的形成和社会主义市场经济体制的不断完善，在建设现代化经济体系中发挥了重要的作用。

    反垄断政策的实施，弥补了市场竞争的不完全性。反垄断政策的经济学理论基础是：相对于完全竞争而言，现实的市场竞争通常是不完全的，进而会导致市场出现失灵，使资源不能得到有效配置，在这种情况下，政府通过反垄断政策保护市场的有效竞争、提高市场运行效率就是必要的。实现有效竞争至少需要以下条件：一是有一定数量的竞争者，这足以避免厂商提价行为和对市场的控制；二是没有市场支配者，这是保障市场竞争的天平不发生过度的倾斜；三是不存在进入壁垒，这保证了竞争带来的压力。如果由于某种原因，在某一市场中，上述条件中的一个或多个消失时，竞争就不再有效，市场中会产生支配企业及垄断行为，如何识别并避免这种情况的出现，是反垄断政策的核心任务。我国的反垄断政策实施十年来，通过维护和保障实现有效竞争的上述条件，在减少不完全市场竞争所导致的市场失灵方面发挥了重要而积极的作用，使市场配置资源的作用得以正常发挥，从而促进和维护了我国社会主义市场经济的健康发展。

    反垄断政策的实施，有助于维护良好的市场竞争秩序。在市场经济条件下，市场秩序是各个市场主体在进入、退出及交易过程中共同遵循的规则，以及由此形成的正常有序的市场运行状态和格局。社会和经济的发展都需要一个相对稳定的秩序，而秩序的维持需要借助于制度来实现。制度体现为一系列的规则，用于规范每一个市场主体的行为。在市场竞争中，如果没有规则的约束，就无法判断竞争行为的对错与否。只有制定出一系列的规则，市场参与者的行为才能有判断的依据。市场规则的内容很多，其中一个重要方面是竞争规则，即关于竞争正当有序开展的规则，没有秩序的竞争只能导致混乱。随着《反不正当竞争法》和《反垄断法》的出台和实施，我国的市场竞争规则日益完善，对于保护市场公平竞争、提高经济运行效率、维护市场竞争秩序、保护消费者合法权益和社会公共利益、促进社会主义市场经济健康发展，已经并将继续发挥十分重要的作用。

    （作者：吴汉洪，系中国人民大学教授、国务院反垄断委员会专家咨询组成员）