全球气候治理 中国勇担重任

    气候变化是人类面临的共同挑战。2016年，196个国家签署的《巴黎协定》是人类应对气候变化行动中具有重大历史意义的里程碑，也是中美两国领导力在全球气候治理领域的集中体现。作为全球两个最大的经济体和温室气体排放国，中美两国过去在气候变化领域的紧密合作打破了国际气候谈判的僵局，直接促成了全球各国广泛参与的巴黎气候变化协议。

    然而，2017年美国总统特朗普宣布退出《巴黎协定》，美国联邦政府的气候变化政策发生重大倒退。全球气候治理面临严峻挑战，世界将目光转向了中国，中国将继续承担全球气候治理的重任。

引领气候治理决心不动摇

    特朗普政府退出《巴黎协定》，是出于意识形态和经济利益的双重考虑。一方面，“退约”是为了取悦选民。美国的部分选民对气候变化表现出极大的怀疑态度，也对减排温室气体带来的政府管制怀有很强的抵触情绪。另一方面，“退约”是出于保护传统能源行业经济利益的考量。特朗普政府撤销并废除了一系列奥巴马时期的总统监管行动，并要求各部门严格审查各自的气候、能源相关规定，确保与新任政府的执政重点保持一致。政府各部门均作出了相应的职能调整，例如联邦环境署曾是美国气候政策的主要制定与执行机构，如今却将气候变化移出主要战略目标；以推进可再生能源发展为主要任务的能源部，工作重心也发生转移，以避免与特朗普推进化石燃料发展的计划产生冲突……可以说，特朗普将奥巴马时代的气候政策清除殆尽。

    与美国气候政策的左右摇摆相比，中国在全球气候治理中的地位稳步上升，并从最初的参与者变成了重要贡献者；尤其在《巴黎协定》的达成、签署和生效过程中，中国开始呈现出引领者的姿态。如今，中国引导应对气候变化国际合作和建设全球生态文明的决心不应也不会动摇。

    近年来，各国经济力量对比发生很大变化，中国参与全球治理的意愿和能力显著增强。由于气候变化问题与经济发展高度关联，碳管制与贸易问题经常挂钩，在低碳发展成为国际趋势的情况下，中国不可能绕过气候变化问题来谈全球治理。

    笔者认为，尽管全球气候治理体系随着美国政治轮替而产生不确定性，但是，随着气候变化问题的进一步突出，美国迟早会回到下一轮全球气候治理体系中。中国只要继续坚持低碳发展，在低碳创新领域积累更多的相对优势，就能够在全球治理体系中获得更多话语权。

气候治理与国家战略目标相协同

    积极参与全球气候治理，不仅是出于维护人类命运共同体的历史责任，更是同中国自身的经济发展与深化改革的目标相一致。在参与全球治理的过程中，气候治理可以与我国的国家战略目标相协同。

    笔者建议，中国可以将全球气候治理的合作与国内的绿色发展转型相结合，从而发展出更高层次的开放型、创新型的经济，提高对外开放的质量，推动改革开放的进一步发展。同时，中国作为一个主要的发展中国家，其应对气候变化的经验更能适用于不发达国家的低碳转型。因此，不同于过去以商品和服务为主体的输出，在中国参与全球治理的过程中可以通过促进绿色低碳发展输出新的发展理念，强化中国的低碳竞争优势。

    应对气候变化对全球治理和对外开放的影响，还可体现在“一带一路”倡议上。与“一带一路”相关国家加强气候变化合作，尤其是与经贸关系相联结，可以加快这些国家更多参与国际气候治理进程。一方面可以为减缓全球气候变化作出贡献，另一方面也可以减少因碳管制的政策差异而造成产业竞争力的变化，避免这些国家为了单纯追求经济增长而陷入气候政策的停滞不前甚至倒退。

    同时，以碳定价为核心的气候政策可以成为供给侧结构性改革的助推器。碳管制的目的是纠正市场失灵，将经济活动造成的气候变化成本内部化，从而矫正气候容量资源配置扭曲，改进环境和能源资源配置效率。

    一方面，碳管制有利于促进过剩产能的退出，提高产业的整体效率。由于高耗能、高排放、高污染、低效率产业的困境是结构性的，可通过推进碳市场，使这些过剩产能进一步打破期待下一轮经济周期解困的幻觉，刺激过剩行业主动进行结构性调整，促使“僵尸”企业彻底退出市场，将土地、环境、能源和资源容量让位给更高效率的产业。

    另一方面，碳定价将改变不同排放强度企业的比较优势，从而激励高水平产能的建设。从长远来看，碳管制有助于改善经济结构、质量和效益，有利于经济的长期健康发展。碳市场能够避免对气候容量资源的过度透支，改善环境和能源资源的配置，增强低碳发展动力，培育绿色发展优势。碳市场会造成气候容量资源的分流，导致新兴业态兴起。通过接纳分流出来的要素资源的新产业，可以增加有效供给并培育新的发展动力。

气候政策的关键是碳市场

    2017年12月19日，国家发改委宣布以发电行业为突破口正式启动全国碳排放交易体系。全国碳市场的启动，既是中国实现《巴黎协定》中自主贡献目标的重要一步，也是中国将国际气候治理与国内目标有机结合的行动。作为中央深化改革领导小组设立的重要任务之一，碳市场的发展与市场机制改革、政府职能转变、供给侧改革、全球治理等重大的政治经济议程有紧密联系。

    碳市场可以实现以最小的社会成本进行节能减排。首先，碳市场利用市场机制配置气候容量资源，将受管制的碳排放设施变成主动的市场主体，能够更好地发挥企业和个人的创造力，从而提高公共资源管理效率。其次，碳市场通过排放的门槛准入和政策标准、新兴的碳排放权交易市场机制和对企业碳排放的严格监管和执法，能够加快消灭无效率企业。从以上两方面看，碳市场能够充分调动“看不见的手”来实现成本有效的减排。

    当前，全国碳市场建设的最大挑战是如何实现减排与经济增长相容。增长友好的碳市场，不应当增加产业发展的宏观成本，而是要提高产业效率、优化产业结构，培育经济增长的新动能。增长友好的碳市场，需要对财税政策进行相应的配套改革，以不增加企业的宏观成本为目标，并尽可能降低产业转型带来的短期负面影响。为保护产业竞争力尤其是制造业竞争力，也需要削减企业的其他税费负担，加大降税清费力度，争取不增加甚至降低产业的宏观成本，从而避免经济放缓、企业利润减少但税负增加的“逆周期”现象。同时，降低其他税费负担，也能够使企业的宏观成本更加合理。

    （作者：张俊杰，系昆山杜克大学环境研究中心主任、教授、博士生导师）