印度科技创新政策之变

    【环球科技】

    如果说印度在21世纪的崛起是大概率事件，那么科技创新无疑在这一轮崛起过程中起到了助力器的关键性作用。关注印度，不可能避开印度的科技创新政策。本届印度政府的科技创新有三大重大变化：一是思路上同时强化收权和市场两条逻辑主线；二是政策手段上重长远、去计划、重地方，以更长远的眼光考虑国家发展方向；三是充分利用信息科技红利，建立以移动通信为基础的新型政府治理结构。印度政府的科技创新主要思路可凝练12字：经济发展优先、科技创新助力。

两条逻辑主线：收权和市场

    本届印度政府的执政思路沿着大力收权和强化市场两条逻辑主线。在收权方面，印度废除了带有指令性计划特征的政府机构，指出计划部门无法为国家挑选赢家；在强化市场方面，通过简政放权让市场撬动潜在的资源禀赋，着重于建立基础性的市场制度，放弃进口替代战略改为实行出口导向战略，加大对外资和技术的引进力度。

    从1950年到2014年莫迪总理上台之前，印度科技政策决策主体为：总理、国家计划委员会和科技部。印度开国总理尼赫鲁于1950年3月15日设立了具有国大党特色的国家计划委员会，国家计委掌握了中央财政经费的预算权、五年计划编制权、计划经费分配权和发展项目审批权。国家计委是印度式计划经济体制的灵魂机构，几十年来形成了一个具有极大权威的“独立小王国”，既可以抵抗来自各地方各部门的政治压力，也无须理会市场运行的逻辑，引起了印度朝野的普遍不满，废除印度国家计划委员会的呼声渐高。

    莫迪政府上台后，顺应朝野呼声、铁腕解散了国家计委，将其制定五年计划的权力转移给了莫迪主导设立的印度国家转型委员会，其中央财政经费预算权转移给了莫迪控制下的财政部。为表明这项打破“山头主义”的改革并非换汤不换药，尽管印度国家转型委员会的主席仍由莫迪担任，但该机构只有“印度政府首要智库”的功能，既没有财政经费预算权、财政资源分配权，也没有编制指令性计划权，其所出文件不需要通过内阁审批完成。

    另一方面，莫迪一贯是亲商务实派。招商引资是他担任古吉拉特邦首席部长13年的第一关键词——他的名言是：“在这里播种一卢比，你就会收获一美元。”相较于前任政府首脑，莫迪对科技创新的重视程度有了较大提升，他一直称科技创新是经济发展的“助力器”。当选总理后，他本人亲自提出实施印度制造、数字印度、技能印度、绿色印度、智慧城市、清洁印度和基础设施建设等七大国家级旗舰计划。这一系列以经济发展优先、科技创新助力的旗舰计划是印度经济社会中发生的重大政策变化，更是“莫迪新政”的核心内容。每一个旗舰计划都与科技创新有着紧密联系，其实施都需要组织良好、协调高效的科技创新战略以及与之相应的体制机制。

    这些“烧钱”的计划如何在并不富裕的印度落地？莫迪强力推动了几项根本性改革。

    一是把一部分政府调控职能下放给市场，让市场撬动潜在的资源禀赋。如他通过公私合营机制（PPP）推进耗资巨大的高铁、公路、航空、港口和工业走廊大规模基础设施建设。

    二是放弃进口替代战略，改为实行出口导向战略，加大了对外资和技术的引进力度。如放开国防、铁路、航天、保险、电子商务和房地产等领域的投资限制，在高铁等基建项目中允许PPP融资模式下100%的外资占比，在汽车制造、制药和建筑等行业中，允许外资投资占比达到100%，在保险和国防领域允许49%的外资进入，开发6条工业走廊以吸引跨国公司等。

    三是建立基础性的市场制度，让市场调节要素配置。如统一全国税制，统一全国市场，实施废钞令，逐步打碎土地政策，劳工政策等限制印度工业化起飞的桎梏以凝聚发展要素等，都是他“亲”市场执政思路的体现。不过，莫迪远非西方式自由市场理念信奉者。他本人同时强化集权和市场，其根本目的是将政治权力和经济资源更加集中在他治下的中央政府手中。正如布鲁金斯学会研究员坦维·马丹所指出的，“莫迪相信的是政府能够更好地管控经济”。

三个政策方向：重长远、去计划、重地方

    2015年，莫迪在其个人推特上宣布：印度是日益开放化和自由化经济体，“一刀切”模式的五年计划已不再符合印度实际；2017年“十二五”计划执行完毕之后将不再继续，将制定实施十五年发展远景规划。新的规划大大淡化了原“五年计划”的计划色彩，将以更长远眼光考虑国家发展方向。这一十五年规划名为“国家发展议程”，具体包括15年愿景规划（2017-2032）、7年发展战略（2017-2024）与3年行动计划（2017-2020）。截至目前，印度政府只是公布了3年行动计划，还没有公布远景规划的具体内容，但根据相关官员表态推测，这一规划可能包括“追赶中国，推动印度成为10万亿美元经济体”的目标。

    作为印度经济社会科技发展的主要政策手段，五年计划的变迁预示着印度科技创新治理手段的未来方向，其主要特点有三，即重长远、去计划、重地方。

    第一个特点是新规划重长远。从“一五”到“十二五”，印度的五年计划都带有强烈的计划经济体制色彩，通过指定计划期内政府打算重点发展的主要领域来起到配置中央财政经费的功能，即“政府挑选赢家”；而新的发展规划则明确指出规划部门无法为国家挑选赢家，仅提供更长远的发展路线图，并明确指出推动印度增长的要素是创新和企业家精神。第二个特点是新规划不具财政资源分配权。以往，印度中央政府严格按照五年计划分配财政资源，即五年计划颁布后决定了今后五年的总预算，并且今年决定下一年度的财政预算。莫迪明确反对这种预算方式，改用发达国家普遍采用的中期支出框架的预算方式，每年进行微调。第三个特点是新规划特别强调邦的参与。莫迪表示，以其任古吉拉特邦首席部长多年经验看，与各个邦沟通十分重要，强化中央与邦的关系是他关注的重点。

两大红利：信息科技和大数据

    如何迅速提升印度政府的国家治理能力？莫迪非常倚重信息科技和大数据战略带来的技术红利。从本质上讲，他力推的“数字印度”计划是要通过智能手机实现中央政府与基层公民的直接联系，并以移动端为基础实现公共服务和社会管理。新一届印度政府的目的是绕过基层政府腐败、基础设施缺乏等难以解决的问题，在世界上除中国外唯一一个10亿级别以上人口的发展中大国建立以移动通信为基础的新型政府治理结构。

    数字印度旗舰计划包括普及宽带上网、建设大数据中心和以数字身份证带动手机政府治理三个方面。

    第一方面，是普及宽带上网基础设施。印度政府投入180亿美元，并动员印度产业界投入700亿美元，力争到2019年实现全印度25万座村庄通网络，在21个邦打造100多个智慧城市和30—40个基于智能城市原理开发的关键点。与投资多、周期长、盈利模糊的铁路、公路、电力等基建项目不同，数字移动通信不仅总投资额相对较低，而且盈利模式清晰，是对私人投资有较大吸引力的基础设施领域。近年来，以华为、中兴为代表的中国厂商，把原本被西方企业把持的通信设备做成了“白菜价”，更降低了数字移动通信的建设成本。印度积极利用这一类通信企业。

    第二方面，建立大数据中心，积累信息资源并维护信息安全。目前印度已经在新德里、布巴内斯瓦尔、海德巴拉德和普恩建立了四家全国数据中心。

    第三方面，为所有印度人发放12位数字电子身份证（Aadhar卡），并以电子身份证为平台开展护照、驾照、纳税、职业、财产、卫生健康、教育等政府治理。其目标是在2019年底覆盖印度全部12.5亿人口。

    如果说第一和第二方面是从宏观基础设施层面为电子政府治理打下基础，第三个方面则将基层公民“点对点”纳入体系之中。2016年底，在推出“废钞令”后的首次全国讲话中，莫迪直接动员全国人民从现金交易为主向电子支付转变，最终实现印度“无现金社会”。这项改革显然并非权宜之计，而是建立以移动通信为基础的新型政府治理根本变革的举措。

    （作者：封颖 单位：中国科学技术信息研究所政策与战略研究中心）