以体制创新推动长江经济带绿色发展

    习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展。”这是在新的历史起点上推动长江经济带发展的总要求和根本遵循。长江经济带是大跨度的经济带，推动长江经济带绿色发展，必须通过体制创新，促进上中下游协同融合、东中西部互动合作，汇聚多方力量共同将长江经济带打造成我国生态文明建设的先行示范带。

1.长江经济带绿色发展面临的现实不足

    长江经济带作为典型的流域经济形态，在多年发展后取得了显著成效，但存在的问题也较为明显，一体化大格局仍有待形成。

    全流域经济绿色发展须防范同质化倾向

    长江经济带涉及沿江几百个大中小城市，20世纪90年代开始，流域内各省市都逐步提出了各自的沿江发展战略，虽然在一些区域范围内建立了经济合作区和城市圈，但是一些省市对更大范围一体化发展的积极性不高，在一定程度上造成了产业的同质化和发展的碎片化。

    维护流域安全呼唤管理模式创新

    长江经济带目前已经集航运、水利、采矿、发电等多项工业功能于一身，负载过重。近年来，沿江各地加速建设工业园区和重化工企业，长江航线上运输的物品中不乏危险化学品，给流域安全带来隐患。这些问题与沿江地区的公共安全、经济发展、社会稳定密切相关，必须改变多年形成的对长江的割裂型管理模式。

    多重诉求拉大区域间利益差别

    在长三角、长江中游、成渝三大跨区域城市群以及黔中、滇中两大区域性城市群中，长三角城市群由于人才集聚，高校及科研院所分布较为广泛，已处于以高新技术产业为主导的技术知识集约化阶段，面临着优先发展服务经济的任务。相比之下，其他城市群第二产业、第三产业比重差距仍然较大，特别是长江上游地区整体上还处在工业化加速发展阶段，重点仍然是推进工业化、城市化，区域之间的异质化很大程度上影响了长江经济带绿色发展目标的确定。

    全流域绿色发展须有效统筹协调

    长江经济带涉及水、路、港、岸、产、城和生物、湿地、环境等多个方面，是一个完整系统，需要统筹谋划。实际建设中，铁路新线和大型机场、港口等重大基础设施的统一规划与建设问题尚未得到有效解决，长江黄金水道跨区联运与经济发展要求存在落差，水安全、防洪、治污、港岸、交通、景观等融为一体的区域生态合作机制尚未形成。由于缺少统筹协调，长江经济带共抓大保护的格局尚未形成，长江经济带的绿色发展难以有效推进。

2.长江经济带绿色发展的对策建议

    2017年底的中央经济工作会议指出，推进长江经济带发展要以生态优先、绿色发展为引领。长江经济带需要结合自身制度条件和环境条件，不断深化包括转变政府职能在内的体制改革，创新长江经济带绿色发展的体制。

    深化改革，创新区域合作治理模式

    一是构建区域合作治理主体体系。党的十九大报告提出，“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。”建议：重构区域合作治理主体体系，将原有的政府单一治理主体转变为政府、企业、社会、居民合作治理主体。政府负责绿色发展的公共政策制定与总体规划、总体协调；企业承担绿色发展所必需的公共产品和公共服务的生产与供给，承担相关产业投资与项目建设任务；民间组织承担部分力所能及的绿色发展所涉公共事务，助力协调相关区际利益冲突和均衡问题；公民参与监督评估工作，并分享长江经济带绿色发展的公共产品与公共服务产生的成果。

    二是以流域整体利益包容吸纳利益碎片。建议协调各方利益主体，设立由国内外知名学者、企业家组成的“长江咨询委员会”，负责提供长江区域发展规划方案，优化区域利益碎片与整体利益关系，以整体利益包容利益碎片。

    三是放大区域合作正“溢出效应”。首先，建立区域内项目联合审批制度。编制联合审批标准并运用网络治理平台，突破碎片式审批体制困境。其次，建议在长江经济带建立生态环境监测网络，实现环境质量、重点污染源、生态状况监测全覆盖，量化城市和地区间污染物传输量，明确各地大气污染物排放份额。最后，创设有效连接经济与生态的技术系统，在不发达地区的生态保护和绿色发展中发挥强化功能、替代功能和开发功能。

    协同联动，构建沿江绿色生态廊道

    一是规划联动。建议由中央牵头制定完善长江流域综合规划，在已有规划的基础上，加快编制长江岸线开发利用和保护总体规划、长江经济带生态环境保护规划等专项规划，形成相互衔接、有机统一的规划体系，从制度安排层面确立优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，统筹考虑长江经济带的人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，更好发挥规划引领作用。

    二是产业联动。充分发挥长江上、中、下游地区各自自然地理、资源环境等优势，形成互为补充的产业链，各地要对产业发展形成共识，避免重复建设或恶性竞争，共同抵制高风险、高污染产业，避免个别地区为了眼前利益而侵害长江经济带的整体利益。建议通过定期的政府间、行业间联席会议来协商解决上中下游地区产业布局优化问题。

    三是管理联动。建议：对一些由沿江各地政府分散管理的事项，加快建立起各地政府间的联合管理机制，通过联合执法、行政授权、行政委托或派驻等形式，实现沿江行政执法的无缝对接，及时固定证据并移交相关部门处理，避免违法主体利用地域管辖权的变化而逃避法律责任。支持和规范“湖长制”“河长制”，引导公众及社会组织依法开展环保活动。

    因地制宜，选择“群—带”结合新路径

    城市群是长江经济带绿色发展的空间依托。建议：通过城市群的局部绿色转型带动长江经济带的整体绿色发展，形成“群—带”结合的绿色发展新路径。

    首先，将长三角、长江中游、成渝、黔中、滇中五大城市群，打造成具有重要影响力的生态型城市群。在各大城市群之间，推动形成集公铁水联运、绿化美化、低碳环保为一体的绿色交通生态走廊，将五大城市群和沿江城市串联成分工协作、美丽相连的绿色发展带。

    其次，将绿色城镇化理念全面融入城市群建设，尊重自然格局，依托现有山水脉络优化城市空间布局形态，形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式，大力推进工业园区污染集中治理和循环化改造，鼓励企业采用清洁生产技术，推进生态共保、环境共治。

    最后，加快推进以重点林业生态工程为骨架，以城镇、村庄绿化为依托，以公路、铁路、河渠、堤坝等沿线绿化为网络的区域绿色通道建设，改善沿线生态环境；加快构建安全便捷、畅通高效、绿色智能的现代综合交通运输体系。通过绿色通道、绿色交通建设，营造城市群之间的美丽风景线，促进城乡面貌整体提升。

    制度安排，推进区域合作法治化进程

    一是协同区域性立法权限和立法资源。一方面，协同立法权限。充分尊重地方的差异性和地方的特色，授予地方政府广泛的自主权，允许地方政府之间建立伙伴关系，促进地方政府间合作并实现区域经济一体化。在协同立法权限方面，将合作较为成功和具有典型示范性的区域合作方式纳入其中。另一方面，整合立法资源。注重立法本体资源和立法社会资源的统一优化整合，这样既可以避免不公平合作的出现，也可以有效地解决争议。每个立法以多种方式广泛听取区域治理主体的意见和建议，使绿色发展更符合现实需要和本地实际。

    二是完善流域综合性的法律规范。制定《长江经济带综合管理法》，形成统筹整个经济带的水资源保护和污染防治、生态环境保护、资源开发管理等各个方面有法可依的综合性法律框架，并明确其与长江经济带现行的各专门法律法规之间的关系，进而形成完善的流域综合管理法律法规体系。长江经济带发展战略的体制保障，既需要建立综合性管理机构和总体政策框架来整合分散的属地和部门政策，又要重视区域发展的差异因素对区域协调发展、统一市场形成的制约。同时，要尊重上中下游在资源环境开发利用上利益和责任的差异，探索多样化的区域协调发展模式，形成一套促进、引导与规范经济带建设的制度架构。

    协调性均衡发展与绿色发展贯穿于长江经济带建设全过程，应创新长江经济带绿色发展体制、突破体制障碍梗阻，让长江经济带重新焕发生机与活力，早日实现“绿色长江梦”。

    （作者：成长春，系南通大学江苏长江经济带研究院院长；臧乃康，系江苏省中国特色社会主义理论体系研究中心南通大学基地副主任。本文为教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“推动长江经济带发展重大战略研究［17JZD024］成果”）