环保“严管”是推动高质量发展的“真招”

    近年来，以中央环保督察、京津冀强化督查为标志的环保严管备受关注，赢得掌声一片。绝大多数人认为，推进绿色发展、保持高质量发展，就要严格执法，让“小散乱污”企业走开。也有少数人担心，严格的环保监管是否会影响就业、地方收入，打乱经济发展的正常步伐？

    审视这一问题，只要按习近平总书记所要求的“在生态环境保护上一定要算大账、算长远账、算整体账、算综合账，不能因小失大、顾此失彼、寅吃卯粮、急功近利”，好好算算这些账，结论便自然不言自明：在我国经济已由高速增长转向高质量发展的大背景下，常态化的严格环保监管是大势所趋，是高质量发展的使命所在，更是决胜全面建成小康社会的必然要求。

依法严管不会增加社会总成本

    党中央、国务院明确，要实行最严格的环境保护制度。这需要从源头、全过程和生产、流通、消费各环节依法严格监管，其实质就是要把生态环保责任落实到政府的相关岗位、行业和每个市场主体，最终落实到构建以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系上来。

    近年来，我国环境监管呈现三大新特征：一是过去单一靠行政执法，目前则是行政执法与环境司法同步；二是综合激励与严惩重罚并重，尤其体现在2018年生态环境损害赔偿制度改革将在七省市试点并推向全国全面实施；三是以排污许可证制度落实排污者主体责任与社会监督问责。以上变化使过去环境保护上头热、中梗阻、下头冷的现象得到充分改变，各级地方政府和部门在党政同责、一岗双责的导向下，对当地企业的监管能力明显加强。

    严格的环保监管从环境问题出发，作用于发展方式，是对粗放型增长方式的“当头棒喝”，因此对高质量发展具有牵一发而动全身的推动作用。高排放、高污染的粗放型发展企业，依靠环境获取利润空间，不会大力推动技术创新、提高资源能源产出率、降低污染物排放量。因此，环保影响经济的杂音还是“以GDP论英雄”的片面发展观在作祟，反映某些地方和某些人推动高质量发展“有想法、没办法”。

    严格的环境监管作用于各类排污主体和相关方，本质上不会增加较长时期内的社会总成本，只是调整环境成本在时空上的利益分配格局和生产关系。目前所有经济成分的市场主体在环境保护上是平等的，压缩环境成本用来加快个别企业或局部地区的短时间“发展”，往往形成了企业偷排、环境受害、下游“吃药”、公众遭殃、政府买单的局面，或者“前人排污获取蝇头小利，后人花大代价修复环境”的局面，甚至会明显增加全社会的环境总成本。因此，依法严管，只是将掩盖的、被其他人承担的、由自然界后续加倍偿还的成本回归到常态。依法严格监管对污染企业的确有影响，只不过影响的是那些对人民美好生活带来负效果的不良增长和危害国家长远发展的“黑色”增长。

保证发展质量的有效手段

    严格环保监管具有多重经济社会综合作用。

    保证市场公平竞争，推动落实绿色发展。依靠环境成本获取发展空间，扭曲了市场公平竞争秩序，阻碍了技术进步，降低了创新发展动力，延滞了提升发展质量的时机。这种逆向激励不是我们所要的发展，反过来还会影响长远发展。依法严格环境监管打开了一扇绿色发展的窗口，最终将形成良性激励机制。

    保障法治秩序，维护法律尊严。党的十八大以来，40多项生态环保制度陆续落地，环保法律框架体系基本构建完成，依法监管有了基础。如果有法不依、执法不严，环保领域的法律权威将丧失，政府公信力也将受损。

    呼应民众需求，防范社会风险。随着经济水平的提升，生态环境成为稀缺产品，成为老百姓最大的需求之一，依法严格监管就成为解决新时代社会主要矛盾的关键一招。同时，环境保护也有一个“去杠杆”问题，对环境风险这类已经明显浮现的“灰犀牛”现象，不能视而不见、“击鼓传花”，必须把散乱污等高风险坚决控制下来，既补环境欠债又厚植新发展基础，为全面推进社会主义现代化进程保驾护航。

    维护发展根基，提升经济质量。在我国经济发展的新常态下，资源环境承载能力达到或者接近上限，不能走老路和邪路了，必须转为内生发展。发展的真实含义不再体现为GDP增速高不高，而是质量高不高。从全国总体态势来看，显然严格的环境督查执法已经成为保证发展质量的中心手段。

算好严管成效的“整体账”

    近年来，国内出现若干起值得反思的环境保护与经济发展关系典型事件。相信随着环保监管执法日趋从严，在一段时期内，环境保护与经济发展的关系仍会是一个焦点话题，反映出环境与经济关系的复杂性。

    环保督察执法对经济的短期影响具有明显的结构性，体现出区域、行业分异的特征。总体上看，这种严管是有利的，体现在环境保护早做早主动，能够明显促进结构优化；而一些生产企业数量少、国内市场集中度高、污染严重的小行业则在短期内受环保督察执法的影响较大，一些区域内的企业生产变化会影响部分物资的供需平衡，这些局部、个别的短期影响需要市场慢慢消化。目前很多观点把复杂的整体影响归结于环保督察执法单一因素，有失偏颇。此外，期货游资介入、利益团体炒作预期，一些金融财经类微信公众号渲染环保限产等政策因素，也会拉动现货市场急躁恐慌情绪，加剧“环保影响经济”负面舆情。

    从长期影响来看，环保督察执法对经济社会有长期综合正效益，腾出环境容量，优化投资环境，增加综合竞争力，有利于发展一批生态型特色产业和资源能源高效利用产业，培育新动能或新增长点。这些发展趋势与国家宏观调控方向完全一致，为经济健康可持续发展夯实了基础，符合高质量增长要求。

    从价格趋势的角度看，价格上涨的因素很多，包括宏观经济面趋好、供给侧结构性改革不断发力、成本推动价格上涨、国际大宗商品价格影响等多方面原因，很多行业“量价齐升”的现象无法用“环保执法—产量减少—价格提高”的逻辑来解释。环保督察执法只是在多重影响的基础上产生叠加效应，并非主要因素，也不是直接原因。例如，水泥行业价格上涨的因素从大到小依次为：煤炭价格、原材料成本、环保设施投入；纸制品价格上涨首先是因为煤炭、化工原料、纸浆等价格上涨，以及外汇、废纸价格和季节性因素，其次才是环保因素。

    从财政收入的角度看，近期全国财政收入增速降低主要受经济增速下滑和营改增减税效应的影响，强化环保督察不是财政收入增速下降的推动因素。相反，严格的环保督察具有规范效应，可以增加税基，提高市场集中度，改善优质大企业盈利能力，拉动工业环保投资需求，进而增加财政收入。

    从企业利润的角度看，严格的环保监管加速了相关行业淘汰落后产能的速度，提高了行业整体技术水平和行业集中度，有效缓解了产能过剩对产品价格的压制，进而提高了相关行业的盈利能力。例如，2015年之前，钢铁行业盈利水平偏低或者亏损，2016年以后虽然环保运行成本上升，但企业的盈利水平却大幅提升，2017年吨钢毛利高达600元。可见，环保督察在解决突出环境问题的同时，也令经济不断取得新进展，实现了环境效益和经济效益双赢。

    （作者：吴舜泽，系生态环境部环境与经济政策研究中心主任、党委书记）